Analyse | août 4, 2015

De nouvelles idées pour valoriser les travailleurs des États-Unis et d’Europe dans le PTCI

Le XXIème siècle n’a pas été la période la plus favorable aux travailleurs des États-Unis et d’Europe. Ils ont été secoués par des pertes d’emploi, le sous-emploi et l’insécurité économique. Nombreux sont ceux qui travaillent dur, sans aucun avantage social ou sécurité d’emploi[1]. Bien que les travailleurs soient de plus en plus productifs, beaucoup d’entre eux gagnent moins aujourd’hui qu’il y a vingt ans[2]. Les décideurs politiques européens et étasuniens avancent que, grâce à la conclusion d’un accord commercial et d’investissement entre les États-Unis et les 28 États membres de l’Union européenne, il est possible de créer de nouveaux emplois ou de meilleurs emplois : le Partenariat transatlantique pour le commerce et l’investissement (PTCI).

Pour conclure leurs accords commerciaux, les États-Unis et l’Union européenne s’appuient sur d’anciens modèles, mais ceux-ci ne répondent pas forcément bien aux problèmes actuels liés aux droits du travail et à l’emploi auxquels sont confrontés les travailleurs des deux géants commerciaux. En outre, puisqu’ils disposent de ces modèles d’accords, il se peut que les décideurs politiques ne cherchent pas à être créatifs en la matière. Conscient de l’enlisement du débat, le bureau de l’Organisation international du travail (OIT) à Washington m’a demandé de travailler de concert avec d’autres spécialistes pour trouver de nouvelles idées.

Cet article est structuré comme suit : d’abord, j’aborde la manière dont l’Union européenne et les États-Unis promeuvent le droit du travail dans leurs accords commerciaux et d’investissement. Ensuite, je signale que le libellé utilisé dans les chapitres portant sur l’investissement et la cohérence réglementaire pourrait contredire celui utilisé dans les chapitres sur les droits du travail. Finalement, compte tenu des résultats d’entretiens menés avec 23 éminents spécialistes et de mes propres idées, je suggère que le PTCI pourrait être conçu différemment de manière à bénéficier aux travailleurs et à promouvoir l’emploi[3].

1. Les approches de l’Union européenne et des États-Unis pour la promotion des droits du travail

L’Union européenne et les États-Unis sont largement favorables à la diffusion des droits du travail dans leurs Accords de libre-échange (ALE) bilatéraux et multilatéraux. Leurs modèles d’accords commerciaux se fondent sur les normes fondamentales du travail dictées par l’OIT :

La liberté d’association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective ;
L’élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire ;
L’abolition effective du travail des enfants ; et
L’élimination de la discrimination dans l’emploi et la vie professionnelle.

Ces normes incluent également une clause de non-dérogation empêchant les Parties de saper leurs droits du travail et d’abaisser les normes du travail en vue d’attirer le commerce ou l’investissement. Les deux Parties sont conscients du fait que la participation et le soutien du public sont essentiels au succès des négociations et de l’accord final. Les États-Unis encouragent le public à participer au développement du chapitre relatif à l’emploi, et à formuler des commentaires sur les questions relatives au chapitre sur l’emploi une fois qu’il sera en vigueur[4]. L’Union européenne a récemment adopté une stratégie similaire pour l’Accord économique et commercial global (AECG) signé avec le Canada[5].

Mais les deux pays ont une approche différente en ce qui concerne la réglementation du travail. Les décideurs étasuniens pensent qu’en principe, c’est au marché de déterminer la situation du marché du travail. Les régulateurs européens pensent eux que des marchés déréglementés entrainent un déséquilibre des pouvoirs entre les travailleurs et les employeurs, et donc que le gouvernement devrait réglementer de manière appropriée afin de donner des droits aux travailleurs, de créer un contrepoids vis-à-vis des entreprises, et de protéger les droits du travail[6]. Aux États-Unis, les décideurs politiques considèrent les obligations en matière de droits du travail comme un moyen de garantir que les accords commerciaux et d’investissement ne sapent pas les droits des travailleurs dans le pays ou dans les pays partenaires. Les décideurs européens considèrent les droits du travail comme fondamentaux pour le développement durable, et comme faisant partie d’un large ensemble de droits humains qu’ils cherchent à promouvoir grâce au dialogue, à la coopération et au renforcement des compétences. Les modèles de négociations des deux pays reflètent ces différences.

Les deux géants commerciaux ont également des stratégies différentes pour encourager la diffusion des normes relatives au travail. Les États-Unis incluent les droits du travail dans un chapitre distinct, et depuis mai 2007, ces droits sont contraignants et contestables, tandis que l’Union européenne inclut les droits du travail dans le chapitre sur le développement durable et exige des deux parties à l’accord qu’elles appliquent effectivement ces droits[7].

L’AECG Union européenne-Canada et l’ALE États-Unis-Corée, deux accords impliquant des pays industrialisés, montrent le libellé que les deux géants commerciaux pourraient utiliser pour inclure les droits du travail dans le PTCI.

Comme par le passé, l’AECG incluent les droits du travail dans le chapitre sur le développement durable ; les deux parties acceptent de respecter les normes fondamentales de l’OIT, et de mettre effectivement en œuvre les conventions de l’OIT qu’elles ont ratifiées. Finalement, l’AECG prévoit la création d’un groupe d’experts chargé d’examiner les allégations de violation de l’accord. Toutefois, ce groupe d’examen ne peut qu’émettre des recommandations aux parties signataires et n’exige pas de réponses de leur part. Il n’y a donc pas de mécanisme de responsabilité directe permettant de réparer la violation alléguée.

Les États-Unis n’ont pas cherché non plus à être créatifs à l’heure d’aborder ces questions avec la Corée. L’accord signé par les États-Unis et la Corée (2012) inclut les mêmes normes fondamentales que ceux signés avec le Pérou (2009), la Colombie (2012), et Panama (2012)[8]. Mais la Corée est très différente de ces pays ; bien que le pays jouisse d’un fort degré de démocratie active, et d’un haut niveau de syndicalisation, le gouvernement des États-Unis[9] et les organisations internationales se sont dits préoccupés par les conditions de travail et la volonté du gouvernement à réellement appliquer les normes relatives aux droits du travail[10].

Mais les deux géants commerciaux ne semblent pas décidés à abandonner leurs modèles. En fait il se pourrait bien qu’ils soient engagés dans un dialogue de sourds. L’Union européenne affirme que sa priorité en la matière est de maintenir les politiques que les États membres ont adoptées pour veiller à ce que l’intégration à l’économie mondiale n’entraine pas une désintégration du socle social au niveau national. De son côté, le Représentant au commerce des États-Unis (USTR) affirme : « Nos accords commerciaux sont conçus pour prévenir le nivellement par le bas des protections offertes aux travailleurs »[11]. Les États-Unis semblent ne pas entendre les préoccupations européennes selon lesquelles le PTCI ne devrait pas se contenter de lutter contre le nivellement par le bas mais aussi protéger les travailleurs contre les effets néfastes de la libéralisation des échanges et de l’investissement. Ni l’Union européenne ni les États-Unis ne semblent encourager de nouvelles idées qui pourraient aider les travailleurs qui se sentent menacés, non seulement par la mondialisation mais aussi par la stagnation des salaires, les inégalités et les nouvelles technologies, telles que la robotique.

2. Les incohérences internes du PTCI pourraient saper les droits du travail

Les représentants des deux partenaires aux négociations avancent que les chapitres sur les droits du travail et sur le développement durable clarifient leurs engagements en matière de droits du travail et d’emploi dans le PTCI. Mais ces objectifs n’auront pas autant de succès s’ils sont limités à un chapitre plutôt que d’être enchâssés dans tout le texte. Les deux partenaires ont inclus, dans des accords commerciaux récents qui auraient pu avoir des effets délétères sur les droits du travail et l’emploi, des chapitres sur la cohérence réglementaire et sur l’investissement. La présente partie explique pourquoi les négociateurs doivent examiner la cohérence de chacun des chapitres – pour veiller à ce que leur libellé ne sape ou ne soit pas contraire aux objectifs de promotion des droits du travail et de l’emploi.

2.1. Le chapitre sur la cohérence réglementaire

Les décideurs politiques de l’Union européenne et des États-Unis savent depuis longtemps que les réglementations nationales visant à protéger la santé publique, la sécurité et l’environnement peuvent entrainer une distorsion des échanges car il est plus difficile pour les producteurs étrangers de respecter ces réglementations. Les deux partenaires aux négociations insistent sur le fait que le PTCI ne sapera pas les réglementations nationales adoptées à des fins démocratiques[12]. Certaines critiques avancent toutefois que ces efforts de cohérence réglementaire entraineront nécessairement un nivellement par le bas[13], et que les efforts visant à re-réglementer les réglementations nationales dans un accord commercial et d’investissement relèvent d’une stratégie du XXIème siècle visant à internationaliser la déréglementation[14].

Malheureusement, les décideurs politiques n’ont pas précisé si certaines réglementations relatives au travail, comme les normes sur la santé et la sécurité au travail, seront incluses ou non dans les négociations. En outre, les États-Unis n’ont pas ratifié les mêmes conventions de l’OIT en matière de santé et de sécurité que l’Union européenne. Les travailleurs étasuniens bénéficient en général de protections moindres que dans la plupart des pays européens. Puisque l’Union européenne et les États-Unis ont des coûts du travail et une productivité similaires, certains spécialistes des questions de commerce affirment que les entreprises productives européennes et étasuniennes pourraient choisir de délocaliser leurs opérations dans des pays où les réglementations sont moindres ou plus souples. Les entreprises européennes pourraient par exemple investir dans des États des États-Unis où il est difficile d’être syndicalisé, et les entreprises étasuniennes pour s’installer en Roumanie par exemple, où les droits du travail ne sont pas considérés comme étant correctement protégés[15].

2.2. Le chapitre sur l’investissement

Les négociateurs des États-Unis et de la Commission européenne souhaitent inclure des dispositions relatives au Règlement des différends investisseur-État (RDIE) dans le PTCI. Ces dispositions cherchent à encourager l’investissement en donnant aux investisseurs le droit de réclamer une indemnisation si leurs investissements sont expropriés par l’un des gouvernements. La plupart des accords d’investissement définissent l’expropriation comme la saisie directe ou indirecte d’une propriété. Toutefois, lorsque les gouvernements réglementent, réduisent les subventions ou les budgets, les investisseurs peuvent voir leurs investissements perdre en valeur, directement ou indirectement, du fait de l’action gouvernementale (de « l’expropriation réglementaire »). Bien que l’Union européenne et les États-Unis aient clairement dit que les politiques réglementaires gouvernementales relevant de l’expropriation réglementaire ne pouvaient être contestées, les critiques ne sont pas rassurées[16].

Par exemple, des investisseurs étrangers en Égypte ont contesté la fixation d’un salaire minimum puisque ces exigences n’étaient pas en vigueur au moment de la conclusion du contrat d’investissement original. En Roumanie et en Bulgarie, des investisseurs étrangers ont lancé des poursuites arguant que les gouvernements des pays n’avaient pas réalisé d’efforts pour freiner les grèves répétitives, privant ainsi les demandeurs de leur plein investissement[17]. Jusqu’à présent, aucun investisseur n’a remporté de différend portant sur des questions de travail. Mais les décideurs politiques doivent encore préciser si les investisseurs peuvent contester les accords de négociations collectives ou d’autres protections offertes aux travailleurs[18]. Tant qu’ils ne l’auront pas fait, le chapitre sur l’investissement pourrait menacer les droits du travail.

3. Principaux enseignements et recommandations

Les experts avec lesquels je me suis entretenue sont convaincus que le PTCI est l’occasion de repenser la manière dont les décideurs politiques des économies industrialisées peuvent protéger les droits du travail, encourager la création d’emploi et valoriser les travailleurs. Les recommandations suivantes méritent l’attention des décideurs politiques et du public ; elles sont conçues pour veiller à ce que le PTCI soit favorable aux travailleurs[19].

i. Renforcer le bien-être social et responsabiliser les travailleurs :

Responsabiliser les travailleurs grâce à un libellé plus large fondé sur les droits humains, et étendre spécifiquement cette couverture aux travailleurs du secteur informel ainsi qu’aux travailleurs exploités ;
Veiller à ce que les signataires soient tenus par les normes minimales de l’OIT en matière de travail ;
Encourager les syndicats à offrir des services transfrontières, par exemple la représentation collective, des avantages, des formations et d’autres services relatifs à la vie professionnelle ; et
Expérimenter en permettant aux travailleurs moins qualifiés d’offrir leurs services dans plusieurs pays.

ii. Veiller à ce que l’accord soit pleinement favorable aux droits du travail et à l’emploi :

Examiner chacun des chapitres dans le cadre d’un tout cohérent : vérifier la cohérence de chacun des chapitres avec les objectifs en matière de travail et d’emploi.

iii. Veiller à ce que les autres chapitres ne sapent pas les droits du travail et l’emploi, et créer ainsi une dynamique d’amélioration réglementaire par le haut :

Inclure un libellé spécifique prévoyant que les signataires ne peuvent utiliser les chapitres sur la cohérence réglementaire pour réduire les protections offertes aux travailleurs ;
Préciser que les investisseurs ne peuvent pas utiliser les dispositions relatives au RDIE pour contester les mesures relatives au salaire minimum, aux accords de négociations collectives, aux marchés publics, ou celles visant à protéger la santé ou le bien-être public ; et
Demander à l’OIT d’examiner si les politiques fiscales ou monétaires nationales de l’un des partenaires commerciaux peuvent affecter la fourniture de services publics ou le bien-être social d’un autre. Les décideurs politiques devraient déterminer si ces dispositions peuvent et doivent être réglementées au titre des accords commerciaux.

iv. Améliorer la procédure de règlement des différends :

Élargir et préciser les conditions d’un différend commercial, et étudier les approches adoptées par d’autres pays pour enquêter sur les droits du travail et les améliorer.

v. Développer des stratégies encourageant l’apprentissage mutuel et la coopération :

Créer un secrétariat chargé d’examiner et de contrôler l’accord commercial, de préparer des rapports périodiques sur la manière dont il affecte les travailleurs et leurs droits, et de définir des bonnes pratiques afin d’atténuer ces effets négatifs ;
Développer la confiance des parties-prenantes dans le processus de négociation en améliorant la transparence et la coopération ;
Pour modifier les comportements, privilégier la coopération plutôt que la coercition ; et
Encourager une meilleure compréhension de l’usage du dialogue social dans les États membres de l’Union européenne.

Auteure

Susan Ariel Aaronson est professeur-chercheur en affaires internationales à l’Université George Washington. Elle est l’auteure de nombreux ouvrages et articles sur le commerce et les droits humains, le commerce numérique, et sur le commerce et la transparence.

Notes

[1] Eurostat estime qu’en avril 2015, le taux de chômage corrigé des variations saisonnières pour la zone euro étaient de 11,1 % et que le taux de chômage des jeunes était de 20,7 % dans l’UE-28. Voir Eurostat (2015). Faits nouveaux dans l’emploi au niveau européen et au niveau des États membres. Tiré de http://EC.europa.EU/eurostat/statistics-explained/index.php/Unemployment_statistics#Recent_developments_in_unemployment_at_a_European_and_Member_State_level (uniquement en anglais). Le Département du travail des États-Unis indique qu’en mai 2015, le taux de chômage corrigé des variations saisonnières était de 5,5 %. Voir Département du travail des États-Unis, Bureau des statistiques du travail (2015). Bases de données, tableaux et calculatrices par sujet. Tiré de http://data.bls.gov/timeseries/LNS14000000. En juillet 2014, le taux de chômage des jeunes était de 14,3 %. Voir Département du travail des États-Unis, Bureau des statistiques du travail (2015). Emploi et chômage chez les jeunes, résumé. Tiré de http://www.bls.gov/news.release/youth.nr0.htm

[2] Organisation international du travail (OIT). (2013). Rapport mondial sur les salaires 2012/13: Salaires et croissance équitable. Genève :Organisation international du travail, p. 62. Tiré de http://www.ILO.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—dcomm/—publ/documents/publication/wcms_213108.pdf

[3] Pour le rapport complet remis au bureau de l’OIT à Washington, voir Aaronson, S. A. (2015). Working by design: New ideas to empower U.S. and European workers in TTIP. Washington, DC : George Washington University. Tiré de http://www.gwu.edu/~iiep/events/Working_for_All/summary.pdf

[4] Les citoyens étasuniens et ceux des partenaires des États-Unis aux ALE peuvent soumettre au Département du travail des États-Unis des documents portant sur les engagements et les obligations des pays partenaires au titre d’un ALE contenus dans les chapitres sur l’emploi. Voir Représentant au commerce des Etats-Unis. (2015). Procédure de soumission publique. Tiré de https://ustr.gov/issue-areas/labor/public-submission-process

[5] S’agissant de l’AECG, voir Cosbey, A. (2014, 3 novembre). Au cœur de l’AECG : décortiquer l’accord de libre-échange UE-Canada. Tiré de http://www.ictsd.org/bridges-news/biores/news/inside-CETA-unpacking-the-eu-canada-free-trade-deal (uniquement en anglais).

[6] Block, R. N., Berg, P., et Roberts, K. (2003). Comparing and quantifying labour standards in the United States and the European Union (Comparer et quantifier les normes du travail aux États-Unis et dans l’Union européenne). International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, 19(4), pp. 441–468.

[7] Voir l’article 3.1 du chapitre 24, Commerce et emploi, du texte actuel de l’AECG, disponible sur http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/september/tradoc_152806.pdf.

[8] Département du travail des États-Unis et Représentant au commerce des États-Unis (USTR). (2015, février). Standing up for workers: Promoting labor rights through trade (La lutte pour les travailleurs : promouvoir les droits du travail par le commerce), p. 48. Tiré de https://ustr.gov/sites/default/files/USTR%20DOL%20Trade%20-%20Labor%20Report%20-%20Final.pdf

[9] Département du travail des États-Unis. (2011, septembre). Republic of Korea labour rights report (Rapport sur les droits du travail en République de Corée), pp. 1–2. Tiré de http://www.dol.gov/ilab/reports/pdf/southkorea_LRR.pdf

[10] Voir le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, Rapport de la Rapporteuse spéciale sur la situation des défenseurs des droits de l’homme, Margaret Sekaggya, Additif, Mission en République de Corée, pp. 13–15, paras. 69–74. U.N. Doc. A/HRC/55/Add.1 (23 décembre 2013).Tiré de http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session25/Documents/A-HRC-25-55-Add1_fr.doc

[11] Département du travail des États-Unis et USTR (2015), supra note 8 ; et USTR. (2014, mars). U.S. objectives, U.S. benefits in the Transatlantic Trade and Investment Partnership: A detailed view (Aperçu détaillé des objectifs et bénéfices pour les États-Unis dans le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement). Tiré de https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2014/March/US-Objectives-US-Benefits-In-the-TTIP-a-Detailed-View

[12] Fontagné, L., et Jean, S. (2014, 16 novembre). TTIP is about regulatory coherence (Le PTCI est une question de cohérence réglementaire). VoxEU. Tiré de http://www.voxeu.org/article/ttip-about-regulatory-coherence. Les deux économistes estiment que si les deux pays peuvent atteindre une cohérence réglementaire, ils accroîtront leurs échanges de quelques 50 %.

[13] Commission européenne. (2015, 26 mars). 10 idées reçues sur le TTIP. Tiré de http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/may/tradoc_153494.pdf.

[14] Aaronson, S. A. (2001). Taking trade to the streets: The lost history of public efforts to shape globalization (Rapprocher le commerce du public :les efforts perdus en vue de la mondialisation). Ann Arbor : University of Michigan Press, pp. 7–11.

[15] Voir Ponce del Castillo, A. M. (2015, janvier). TTIP: Fast track to deregulation and lower health and safety protection for workers (Le PTCI accélère la dérégulation et abaisse les normes de santé et de sécurité au travail). Document politique d’ETUI : European Economic, Employment and Social Policy, No. 1. Tiré de http://www.etui.org/Publications2/Policy-Briefs/European-Economic-Employment-and-Social-Policy/TTIP-fast-track-to-deregulation-and-lower-health-and-safety-protection-for-EU-workers (uniquement en anglais). S’agissant de la Roumanie, voir le Département d’État des Etats-Unis. (2014, 5 mars). Country reports on human rights practices for 2013: Romania (Rapport de pays 2013 sur les droits humains :Roumanie). Tiré de http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/index.htm?year=2013&dlid=220323.

[16] Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). (2012). Consultations publiques sur le Règlement des différends investisseur-État : 16 mai – 23 juillet 2012. Commentaires reçus au 30 août 2012, p. 5. Tiré de http://www.OECD.org/investment/internationalinvestmentagreements/ISDSconsultationcomments_web.pdf ; OCDE (2004) : L’ « expropriation indirecte » et le « droit de réglementer » dans le droit international de l’investissement. Document de travail de l’OCDE sur l’investissement international, n° 2004/04, Paris : OCDE. Tiré de http://www.oecd-ilibrary.org/fr/finance-and-investment/l-expropriation-indirecte-et-le-droit-de-reglementer-dans-le-droit-international-de-l-investissement_871821182042 ; et Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). (2012). Rapport sur l’investissement dans le monde 2012, p. 139. Tiré de http://UNCTAD.org/fr/PublicationsLibrary/wir2012overview_fr.pdf.

[17] Commission européenne. (2015, 13 janvier). Consultation publique en ligne sur la protection des investissements et le règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE) dans le cadre de l’accord de partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), document de travail des services de la Commission n° SWD (2015) 3 final, pp. 15–30. Tiré de http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/january/tradoc_153044.pdf (uniquement en anglais). Sur le RDIE et le salaire minimum, voir Karadelis, K. (2013, 28 juin). Can Veolia trash Egypt at ICSID? (Veolia peut-elle saccager l’Égypte au CIRDI ?) Global Arbitration Review. Tiré de http://globalarbitrationreview.com/news/article/30644/can-veolia-trash-egypt-icsid. Sur le droit de grève et pour d’autres affaires investisseur-État portant sur les droits du travail, voir Vogt, J. S. (2014). Trade and investment arrangements and labor rights (Ajustements en matière de commerce et d’investissement, et droits du travail). Dans L. Blecher, N. K. Stafford, et G. C. Bellamy. Corporate responsibility for human rights impacts: New expectations and paradigms, pp. 121–175. Chicago : Association américaine du barreau, pp. 171–172. Pour de plus amples informations sur l’affaire contre l’Égypte, voir Peterson, L. E. (2012, 27 juin). French company, Veolia, launches claim against Egypt over terminated waste contract and labor wage stabilization promises (L’entreprise française Veolia poursuit l’Égypte suite à la résiliation d’un contrat de gestion des déchets et à la promesse du gouvernement de stabiliser les salaires), Investment Arbitration Reporter. Pour de plus amples informations sur l’affaire contre la Roumanie, voir Noble Ventures Inc. c. Roumanie, Affaire CIRDI n° ARB/01/11, Sentence (25 octobre 2005). Tiré de http://italaw.com/documents/Noble.pdf. Pour de plus amples informations sur l’affaire contre la Bulgarie, voir Plama Consortium Limited c. la République de Bulgarie, Affaire CIRDI n° ARB 03/24, Sentence (27 août 2008). Tiré de http://italaw.com/documents/PlamaBulgariaAward.pdf.

[18] Aaronson, S. A. (2014). A fresh approach to international investment rules (Nouvelle approche des règles de l’investissement international).Washington : Progressive Policy Institute.

[19] Pour de plus amples informations sur les recommandations spécifiques, voir le rapport complet de Aaronson (2015), supra note 3.