Le conflit entre les mineurs artisanaux de Marmato et l’exploitation minière canadienne transnationale : encore un différend au CIRDI portant sur les ressources naturelles colombiennes

Le présent article analyse brièvement le conflit dans la municipalité de Marmato (département de Caldas) entre les mineurs artisanaux à petite échelle et l’exploitation minière canadienne transnationale. Le cas de Marmato est l’un des conflits miniers les plus controversés de ces dernières décennies en Colombie, et porte sur un projet de mine à grande échelle lancé par plusieurs entreprises minières canadiennes dans la municipalité. À l’instar de ce qui s’est produit dans d’autres affaires portant sur les ressources naturelles, les acteurs de ce conflit ont entrepris plusieurs actions juridiques, tant à l’échelle nationale qu’internationale, qui ont conduit à l’activation du système de règlement des différends investisseur-État (RDIE).

Le présent article expliquera donc brièvement comment s’est produite la transformation de l’exploitation minière artisanale en exploitation minière transnationale de la ville minière, ainsi que le rôle joué par les différentes parties au conflit sur le territoire, les mines et le droit, et qui ont conduit les investisseurs canadiens à lancer un arbitrage contre la Colombie.

Marmato est historiquement un village minier, où les activités minières sont menées depuis les temps précoloniaux et où cohabitaient plusieurs peuples autochtones tels que les Quinchías, les Supías et les Cartamas (Gärtner, 2005 ; González Escobar, 2002)[1]. Au début du 19ème siècle, peu après la création de la République de Colombie, le nouveau gouvernement accorda à des investisseurs britanniques les mines d’or de Marmato, auparavant exploitées par la Couronne espagnole pour financer les guerres d’indépendance (Palacios et Safford, 2012)[2]. Ces entreprises britanniques contrôlèrent les mines de Marmato pendant un peu plus d’un siècle, entraînant pour la Colombie d’importantes dettes que le pays n’a pu finir de rembourser qu’au début du 20ème siècle.

Ces investisseurs restèrent en Colombie jusqu’au milieu du 20ème siècle lorsque le Fonds monétaire international intervint dans les ventes internationales d’or pour contrôler l’économie et la politique monétaire, après la Seconde Guerre mondiale. Plus tard, au cours de la deuxième moitié du 20ème siècle et au titre du discours du développement mis en avant dans la période de l’après-guerre, un modèle étatique de contrôle et d’exploitation des ressources naturelles fut adopté, pendant une quarantaine d’années, jusqu’à la fin des années 1980, lorsque le monde se tourna vers le néolibéralisme[3].

La tradition minière de Marmato a donné lieu à une sorte de « régime de coexistence » autour des activités minières, au titre duquel cohabitaient divers types d’exploitations minières et divers acteurs, tels que les mineurs artisanaux qui travaillent à petite échelle, et d’autres acteurs qui travaillent à échelle moyenne. Ainsi, Marmato est caractérisé par sa composition multiculturelle, une municipalité où cohabitent des peuples autochtones, des communautés afro-descendantes, des paysans, des mineurs artisanaux et même des investisseurs étrangers, dont certains ont respecté les accords traditionnels qui ont historiquement vu le jour entre divers acteurs quant à la conduite des activités minières. L’un de ces accords concerne la division de la montagne de Marmato entre la partie haute et la partie basse, qui a été reconnue au milieu du 20ème siècle dans le cadre de la loi 66 de 1946 et le décret 2223 de 1954. Au titre de cet accord, la partie haute de la montagne est destinée aux activités minières à petite-échelle, tandis que la partie basse est destinée aux activités minières à moyenne échelle (Lopera, 2015)[4].

Cependant, depuis la fin des années 1990, avec le tournant néolibéral et au titre d’un régime minier particulièrement favorable aux investisseurs étrangers créé sous les auspices d’organismes internationaux tels que la Banque mondiale (Banque mondiale, 1997)[5] et d’acteurs transnationaux tels que l’Agence canadienne pour le développement international (The North-South Institute, 2002)[6],plusieurs entreprises canadiennes arrivèrent à Marmato. Elles souhaitaient surtout lancer des projets miniers à grande échelle, qui remettaient en cause les activités minières artisanales et le régime de « coexistence » historique de la ville. La première entreprise arrivée à Marmato entre 1995 et 1997 était Gran Colombia Resource Inc. Arrivèrent ensuite Conquistador Mines Ltd. (Corona Goldfields) entre 1997 et 2000, Colombia Goldfields Ltd. (Empresa Minera de Caldas) entre 2005 et 2009, Medoro Resources Ltd. en 2010 et Gran Colombia Gold, maintenant appelée CGM Mining, en 2012 (Cour constitutionnelle colombienne, 2017)[7]. À l’heure actuelle, c’est l’entreprise canadienne Aris Gold Corporation, auparavant connue sous le nom de Caldas Gold, qui opère dans la ville.

L’arrivée des entreprises canadiennes dans la ville, et la transformation de la culture minière traditionnelle au profit de projets miniers à grande échelle a entraîné une série de conflits socio-économiques, qui ont à leur tour donné lieu à plusieurs actions menées à bien par l’entreprise et les autorités étatiques, mais aussi par les communautés locales. D’un côté, l’entreprise et les autorités locales lancèrent plusieurs actions visant à garantir la réalisation du projet de l’entreprise, allant d’actions relevant des programmes de responsabilité sociale de l’entreprise jusqu’à des actes répressifs, tels que la fermeture des mines et la destruction ou la confiscation des équipements de travail des mineurs artisanaux ainsi que de l’or que ces derniers avaient extrait (Cour constitutionnelle colombienne, 2017)[8].

D’un autre côté, les mineurs artisanaux menèrent une série d’actions, notamment la mobilisation sociale et des procédures juridiques, dans le but de protéger leurs droits et de défendre les activités minières artisanales à petite échelle. L’une de ces procédures juridiques lancées par les communautés locales était la demande de protection bien connue. Par ce biais, les requérants réclamaient la protection de leurs droits fondamentaux à une procédure régulière, à la liberté d’exercer leur travail de mineurs traditionnels, au travail, au minimum vital, à la participation et au droit de ne pas être déplacés de leur territoire. En réponse à ce recours en protection, la Cour constitutionnelle colombienne émis la sentence SU-133 de 2017 en faveur des communautés de Marmato. La Cour ordonnait la protection du droit à la participation des mineurs traditionnels et des habitants de Marmato d’une part, et du droit à la consultation préalable des communautés autochtones et afro-descendantes d’autre part.

La Cour arguait que la réalisation du projet minier à grande échelle promu par les investisseurs canadiens risquait d’altérer de manière fondamentale la relation des communautés locales avec leur territoire. Comme la procédure auprès de la Cour l’a démontré, cette relation est étroitement liée à la réalisation d’activités minières artisanales à petite échelle. Dans ce sens, la Cour ordonna d’abord d’identifier les effets des titres miniers octroyés aux entreprises, et ensuite d’adopter des mesures visant à sauvegarder le droit des mineurs traditionnels de réaliser des activités minières à petite échelle dans la partie haute de la montagne, pour garantir leur moyen de subsistance dans le cadre des dites « entreprises minières autonomes à petite échelle » (Cour constitutionnelle colombienne, 2017)[9].

Il est important de souligner ici qu’avant de rendre la sentence SU-133 de 2017 en réponse à la demande de protection déposée par les communautés, la Cour avait déjà émis la sentence T-438 en 2015[10]. Dans celle-ci, la Cour constitutionnelle s’était déjà prononcée en faveur des communautés locales de Marmato. Cependant, cette sentence avait fait l’objet d’une action en nullité déposée par l’entreprise canadienne, qui alléguait l’existence de vices de procédure liés à la demande de protection. L’action en nullité avait été réglée au moyen du jugement interlocutoire 583 de 2015[11] et les vices de procédure signalés par l’entreprise furent réglés dans la sentence SU-133 de 2017. Cependant, par le biais de l’Agence nationale des mines et de l’entreprise Minerales Andinos de Occidente S.A., l’entreprise déposa une deuxième action en nullité contre la deuxième sentence émise par la Cour dans le cas de Marmato. Celle-ci bénéficiait par ailleurs du soutien de l’Agence nationale de défense juridique de l’État, l’organe chargé de défendre l’État colombien dans les différends internationaux.

La Cour constitutionnelle régla cette action au moyen du jugement interlocutoire 511 de 2017[12]. Dans cette décision, la Cour réprimandait l’entreprise pour son usage inapproprié de l’action en nullité. La Cour expliqua que cette action constitue une voie de recours procédurale exceptionnelle, et qu’elle ne pouvait donc être utilisée de manière indéfinie, et invoquée encore et encore pour contester les décisions de la Cour constitutionnelle ou pour remettre en question le bien-fondé de ses décisions.

Plus tard, et à l’instar de ce qui s’est produit dans d’autres conflits portant sur les ressources naturelles et impliquant des investisseurs étrangers, et dans lesquels la Cour constitutionnelle colombienne était intervenue en faveur des communautés locales, l’entreprise Gran Colombia Gold décida de déposer une demande de RDIE contre la Colombie. Depuis 2016, date à laquelle l’entreprise suisse Glencore a lancé le premier arbitrage contre la Colombie, l’État a fait face à 17 affaires, dont dix portent sur les ressources naturelles. L’entreprise canadienne Gran Colombia Gold, désormais connue soue le nom de GCM Mining, a réclamé 700 millions USD à l’État colombien en vertu de l’ALE Canada-Colombie, et notamment les dispositions sur la norme minimale de traitement (article 805), l’expropriation indirecte (article 811) et le traitement national (article 803).

L’entreprise alléguait que l’État colombien ne lui avait pas accordé un traitement juste et équitable, ni garanti ses droits à la protection et la sécurité intégrales. D’après l’entreprise, l’État avait violé ces normes établies dans le traité parce qu’il n’aurait pas répondu à certaines actions en justice intentées par l’entreprise au niveau national, n’aurait pas protégé l’entreprise lors des grèves et manifestations menées par les communautés locales, et n’aurait pas respecté certaines décisions judiciaires et administratives des autorités, par exemple celles ordonnant l’expulsion des mineurs considérés comme « illégaux » des sites miniers. Aussi, l’entreprise alléguait que l’inaction de l’État colombien constituait également une forme d’expropriation indirecte de ses investissements dans les mines, qui étaient protégés au titre des titres miniers qui lui avaient été précédemment accordés.

Réflexions finales

L’affaire de Marmato illustre, d’une part, les tensions qui existent entre différentes sources de droit telles que le droit constitutionnel, le droit international des droits humains et le droit international des investissements qui opèrent tant au niveau mondial qu’au niveau local ; et d’autre part, l’influence que ces tensions peuvent avoir sur le comportement des divers acteurs impliqués, et sur la définition de la manière dont les communautés locales vivent et dont elles perçoivent le développement (Sierra-Camargo, 2018)[13].

Le conflit présenté plus haut montre comment fonctionnent les mécanismes institutionnels et juridiques dans le secteur minier dans le cadre de l’État constitutionnel colombien : ces mécanismes sont utilisés par les investisseurs étrangers principalement originaires des pays du Nord global pour contrôler et tirer parti des ressources naturelles, non seulement grâce à l’aval des autorités étatiques, mais aussi de tout un système transnational visant à promouvoir et protéger l’investissement étranger, et dans lequel prennent part d’autres acteurs internationaux, tels que les organes financiers internationaux et les agences dites de développement.

L’appareil juridique et institutionnel régissant le secteur minier en Colombie est directement lié aux dynamiques transnationales qui sont protégées par le droit international des investissements et par un régime de promotion et de protection des investissements étrangers, qui a permis aux investisseurs de bénéficier de conditions spéciales de sécurité juridique et de prévisibilité (Velásquez-Ruiz, 2016)[14] et d’accéder directement au RDIE lorsqu’ils considèrent que leurs droits ou leurs attentes légitimes sont affectés.

Né dans le contexte des conflits portant sur les ressources naturelles et survenus pendant la décolonisation entre les nouveaux États émergents et les investisseurs étrangers établis dans les anciennes colonies européennes, ce système a finalement privilégié l’idée d’un « droit transnational » favorable aux investisseurs étrangers, qui s’est matérialisé en divers principes tels que la réparation en cas d’expropriation, conformément aux normes du droit international coutumier, auxquelles n’avaient pas adhérés les nouveaux États reconnus comme entités politiques autonomes dans la période postcoloniale (Anghie, 2004)[15].

Compte tenu de son fonctionnement actuel, le système a provoqué le « gel » de la capacité réglementaire des États, notamment ceux du Sud global, car ils sont les principaux importateurs de capitaux dans l’ordre économique international actuel. Sous la menace de se voir imposer des sanctions représentant plusieurs millions de dollars, dans le cadre d’un système où l’investisseur est la seule partie capable de contester d’éventuelles obligations non respectées, les organes étatiques pratiquent l’auto-restriction dans la réglementation et l’adoption autonomes de politiques publiques (Sornarajah, 2010)[16].

Dans le cas de Marmato, le système de promotion et de protection des investissements étrangers mis en avant dès la fin des années 1990, qui a EU une influence particulière sur le secteur minier, a facilité la transformation du régime de l’exploitation minière traditionnelle à petite échelle à un régime d’exploitation minière transnationale à grande échelle, particulièrement favorable aux investisseurs étrangers. Ce nouveau régime minier a modifié les territoires et manières de vivre des communautés locales sur la base d’une vision hégémonique du développement, liée aux projets miniers promus par les grandes entreprises minières. Cette vision uniforme du développement implique le dépeuplement des territoires et l’exploitation minière automatisée, dans laquelle les bénéfices pour l’État proviennent principalement des recettes perçues au titre des redevances, qui ne représentent que 4 % dans le secteur aurifère colombien (Fierro, 2012)[17].

Le RDIE continue de fonctionner comme un mécanisme asymétrique protégé par le droit international (Van Harten, 2013)[18], et sur lequel s’appuient les acteurs transnationaux puissants, pour, au final, influencer les politiques internes des États et les actes des autorités étatiques, en fonction des demandes de ceux qui mobilisent le capital mondial. Face à la menace de devoir payer des sommes astronomiques capables d’affecter leur stabilité financière, les États finissent par se plier à la pression des investisseurs étrangers, qui sont les grands gagnants de ce système.

Finalement, il est important de souligner comment les dynamiques qui s’entremêlent sous ces mécanismes transnationaux puissants permettent également de renforcer des catégories binaires, telles que sauvage/civilisé, en retard/moderne, sous-développé/développé, qui ont été fort utiles pour imposer certains modèles de civilisation dans le contexte colonial et post-colonial (Escobar, 2017)[19]. Ces catégories binaires sont également reflétées dans les conflits miniers tels que celui de Marmato où l’exploitation minière artisanale ou traditionnelle est considérée comme étant « en retard », et où l’on suppose que l’exploitation minière transnationale est « moderne ». Cette classification binaire, elle-même protégée par le régime juridique transnational du secteur minier et reproduite aux échelons local et global, ne tient pas compte d’aspects tels que la taille de l’exploitation, la quantité de ressources hydriques nécessaires à ce type de projets, le taux de chômage généré par la technologie utilisée par ce type d’exploitation minière, le déplacement de communautés entières, l’altération radicale des formes de vie des communautés locales et de leur relation avec le territoire et leurs principales sources de subsistance, entre autres.

Dans le cas de Marmato, l’appareil juridique et institutionnel qui a permis la transformation de l’exploitation minière traditionnelle à petite échelle en une exploitation minière transnationale, a non seulement facilité le renforcement de ces catégories binaires, mais a aussi estompé les limites entre l’intérêt public et les intérêts privés d’acteurs économiques transnationaux de telle sorte que ces derniers finissent par définir les règles substantives des systèmes démocratiques, mais aussi la manière dont les communautés locales peuvent « se développer », et se lier à l’or, à la montagne et à leur territoire, dans le cadre d’un système de « colonialisme mondial » (Grosfoguel, 2008)[20].

Auteur

Ximena Sierra-Camargo est membre du programme Catalyst et enseignante sur les questions d’exploitation minière à la Faculté de droit de Osgoode, de l’Université de York, au Canada.

Notes

[1] Gärtner, Álvaro (2015). Los místeres de las minas. Crónica de la colonia europea más grande de Colombia en el siglo XIX, surgida alrededor de las minas de Marmato, Supía y Riosucio. Editorial Universidad de Caldas; González Escobar, Luis Fernando (2002). Ocupación, poblamiento y territorialidades en la Vega de Supía, 1810 – 1950. Ministerio de Cultura.

[2] Palacios, Marco y Frank Safford. Historia de Colombia. País Fragmentado, Sociedad Dividida. Universidad de Los Andes, 2012 [2002].

[3] Sierra-Camargo, Ximena (2018). Tesis doctoral: Derecho, Desarrollo y Extractivismo. La disputa por el oro en Colombia en un contexto de colonialidad global. Universidad del Rosario, 2018.

[4] Lopera, Gloria. (2015). “La parte alta del cerro es para los pequeños mineros. Sobre la vigencia del régimen minero especial para Marmato y su influencia en la construcción de territorialidad”. Revista Derecho del Estado. Universidad Externado de Colombia. N° 35.

[5] Banque mondiale et Banque internationale pour la reconstruction et le développement. Document technique de la Banque mondiale n° 345S : stratégie minière pour l’Amérique latine et les Caraïbes. Division de l’industrie et des mines, département de l’industrie et de l’énergie, 1997.

[6] The North-South Institute. Rapport : “Appendix 4: Canada’s Role in Mining Development in Colombia”. Through Indigenous Eyes: Toward Appropriate Decision-Making Processes Regarding Mining On or Near Ancestral Lands, 2002.

[7] Cour constitutionnelle colombienne, sentence SU-133 de 2017. Juge rapporteur : Luis Ernersto Vargas Silva.

[8] Supra note 7.

[9] Supra note 7.

[10] Cour constitutionnelle colombienne, sentence T-438/2015. Juge rapporteur : Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

[11] Cour constitutionnelle colombienne, A583/2015. Juge rapporteur : Luis Ernesto Vargas Silva.

[12] Cour constitutionnelle colombienne, A511/2017. Juge rapporteur : Carlos Bernal Pulido.

[13] Supra note 3.

[14] Velásquez Ruiz, Marco Alberto. Thèse doctorale : The Colliding Vernaculars of Foreign Investment Protection and Transnational Justice in Colombia: A Challenge for the Law in a Global Context. York University, Osgoode Hall Law School, 2016.

[15] Anghie, Antony. (2004). Imperialism, Sovereignty and the making of International Law. Cambridge University Press.

[16] Sornarajah, M. (2010). The International Law on Foreign Investment. Cambridge University Press.

[17] Fierro Morales, Julio. Políticas mineras en Colombia. Instituto Latinoamericano para una sociedad y un derecho alternativos – ILSA, 2012.

[18] Van Harten, Gus. (2013). Sovereign Choices and Sovereign Constraints: Judicial Restraint in Investment Treaty Arbitration. Oxford University Press.

[19] Escobar, Arturo.(1998). La invención del tercer mundo. Construcción y deconstrucción del desarrollo. Grupo Editorial Norma.

[20] Grosfoguel, Ramón. (2008). “Developmentalism, Modernity and Dependency Theory in Latin America”. Coloniality at large: Latin America and the Postcolonial Debate. Duke University Press.