El conflicto entre los mineros tradicionales de Marmato y la minería transnacional canadiense: otra disputa ante el ISDS por los recursos naturales en Colombia

En este escrito se analiza brevemente el conflicto en el municipio de Marmato (Caldas) entre la minería tradicional a pequeña escala y la minería transnacional canadiense. El caso de Marmato es uno de los conflictos mineros más controversiales que se han desarrollado durante las últimas décadas en Colombia y está relacionado con el proyecto de minería a gran escala impulsado por varias compañías canadienses en el municipio. Al igual que ha ocurrido en otros casos que involucran controversias por los recursos naturales, los actores que han participado en dicho conflicto, han ejercido varias acciones legales tanto a nivel interno, como a nivel internacional, que han resultado en la activación del sistema de Solución de Controversias entre Inversionista y Estado (ISDS, por sus siglas en inglés).

En este sentido, a continuación se hará una breve síntesis de cómo se ha producido la transformación del régimen de minería tradicional al régimen de minería transnacional en el pueblo minero, y cuál ha sido el papel de los diferentes actores involucrados en la disputa por el territorio, por las minas y por el derecho, hasta llegar a la demanda que los inversionistas canadienses interpusieron en contra del Estado colombiano ante un tribunal arbitral.

Marmato es conocido históricamente como un pueblo minero, donde se han realizado actividades de minería desde tiempos pre-coloniales, cuando habitaban allí varios pueblos indígenas como los quinchías, los supías y los cartamas (Gärtner, 2005; González Escobar, 2002)[1]. A principios del siglo XIX, recién creada la República de Colombia, el nuevo Gobierno entregó a inversionistas británicos las minas de oro de Marmato, que durante tiempos coloniales fueron explotadas por la corona española para poder financiar las guerras de independencia (Palacios y Safford, 2012)[2]. Las empresas británicas controlaron las minas de Marmato durante un poco más de un siglo, haciendo que Colombia adquiriera enormes deudas que solamente pudo terminar de pagar en la primera mitad del siglo XX.

Los inversionistas permanecieron hasta mediados del siglo XX cuando el Fondo Monetario Internacional intervino las ventas de oro a nivel mundial para controlar la economía y la política monetaria, una vez finalizada la segunda guerra mundial. Posteriormente, durante la segunda mitad del siglo XX y bajo el nuevo discurso desarrollista que se impulsó en el periodo de la posguerra, se adoptó un modelo estatal de control y explotación sobre los recursos naturales que duró aproximadamente cuarenta años, hasta finales de los años ochenta, cuando tuvo lugar el giro neoliberal en el mundo[3].

La tradición minera de Marmato ha dado lugar a una especie de “régimen de convivencia” en torno a la minería, en el que han logrado convivir diferentes tipos de minería y diferentes actores, tales como mineros tradicionales que realizan minería a pequeña escala, y otros actores que realizan minería a mediana escala. Asimismo, Marmato se caracteriza por su composición multicultural, por ser un municipio donde han habitado pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes, campesinos, mineros tradicionales, e incluso, inversionistas extranjeros, algunos de los cuales, han respetado los acuerdos tradicionales que han surgido históricamente, entre los diferentes actores, sobre la forma de realizar minería. Tal es el caso del acuerdo sobre la división del cerro de Marmato entre la parte alta y la parte baja, que, a su vez, fue reconocido a mediados del siglo XX por la ley 66 de 1946 y por el decreto 2223 de 1954. Según dicho acuerdo, la zona alta de la montaña estaba destinada a la pequeña minería, y la zona baja de la montaña estaba destinada a la mediana minería (Lopera, 2015).[4]

Sin embargo, desde finales de los años noventa, con el giro neoliberal y bajo un nuevo régimen minero especialmente favorable a los inversionistas extranjeros, creado bajo el auspicio de organismos internacionales como el Banco Mundial (Banco Mundial, 1997)[5] y de otros actores transnacionales como la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (The North-South Institute, 2002)[6], empezaron a llegar a Marmato una serie de empresas canadienses, cuyo principal interés era impulsar proyectos de minería a gran escala, que desafiaban la minería tradicional a pequeña escala y el “régimen de convivencia” establecido históricamente en el municipio. La primera compañía en llegar a Marmato, fue Gran Colombia Resource Inc., entre 1995 y 1997. A esta compañía le sucedieron Conquistador Mines Ltd. (Corona Goldfields) entre 1997 y 2000; Colombia Goldfields Ltd. (Empresa Minera de Caldas) entre 2005 y 2009, Medoro Resources Ltd. en el 2010; y Gran Colombia Gold, ahora CGM Mining, que llegó al municipio en el año 2012 (Corte Constitucional Colombiana, 2017)[7]. Actualmente, la empresa que se encuentra operando en el municipio es la empresa canadiense Aris Gold Corporation, antes Caldas Gold.

La llegada de las empresas canadienses al municipio y la transformación de la cultura minera tradicional por la realización del proyecto de minería a gran escala, trajo consigo una serie de conflictos sociales y económicos, que implicaron a su vez, diferentes acciones llevadas a cabo tanto por la compañía y las autoridades estatales, como por las mismas comunidades locales. Por un lado, la compañía y las autoridades locales impulsaron varias acciones orientadas a garantizar la realización del proyecto de la compañía, que incluyeron desde acciones enmarcadas en programas de responsabilidad social empresarial hasta acciones más represivas como el cierre de las minas, la destrucción y el decomiso de insumos de trabajo de los mineros tradicionales, y del material aurífero extraído por estos (Corte Constitucional Colombiana, 2017)[8].

Por otro lado, los mineros tradicionales llevaron a cabo una serie de acciones, incluyendo acciones de movilización social, y acciones de tipo legal, orientadas a la protección de sus derechos y a la defensa de la minería tradicional a pequeña escala. Una de las acciones legales interpuestas por las comunidades locales, fue la conocida acción de tutela. Por medio de esta, los accionantes reclamaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad para ejercer su oficio como mineros tradicionales, al trabajo, al mínimo vital, a la participación y al derecho a no ser desplazados de su territorio. En respuesta a dicha acción, la Corte Constitucional Colombiana emitió la sentencia SU-133 de 2017 en favor de las comunidades de Marmato. La Corte ordenó proteger, por un lado, el derecho a la participación de los mineros tradicionales y de los habitantes de Marmato, y, por otro lado, el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes.

La Corte argumentó que, con la realización del proyecto de minería a gran escala promovido por los inversionistas canadienses, se podría alterar de manera radical la relación de las comunidades locales con su territorio. Tal como se demostró en el proceso ante la Corte, dicha relación está estrechamente vinculada a la realización de la minería tradicional a pequeña escala. En este sentido, dentro de las órdenes emitidas por la Corte, se resalta en primer lugar, la de identificar los impactos que se derivaron de los títulos mineros otorgados a las compañías, y, en segundo lugar, la de acordar la adopción de medidas orientadas a salvaguardar el derecho de los mineros tradicionales de realizar actividades de minería a pequeña escala en la parte alta del cerro, para garantizar su subsistencia, a través de los llamados “emprendimientos autónomos de pequeña minería” (Corte Constitucional Colombiana, 2017)[9].

Sobre este punto, es importante destacar que antes de que fuera emitida la sentencia SU-133 de 2017, como respuesta a la acción de tutela interpuesta por las comunidades, la Corte ya había emitido dos años antes, la sentencia T-438 de 2015[10]. En esta sentencia, el tribunal constitucional también había fallado en favor de las comunidades locales de Marmato. Sin embargo, dicha sentencia fue objeto de una acción de nulidad interpuesta por la compañía canadiense, que alegó la existencia de algunos vicios de procedimiento en el proceso de la acción de tutela. La acción de nulidad fue resuelta por medio del Auto 583 de 2015[11] y los vicios de procedimiento señalados por la compañía fueron subsanados en la sentencia SU-133 de 2017. Sin embargo, la compañía por medio de la Agencia Nacional de Minería y de Minerales Andinos de Occidente S.A., volvió a interponer una segunda acción de nulidad en contra de la segunda sentencia emitida por la Corte en el caso de Marmato. Esta segunda acción contó, además, con la coadyuvancia de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, que es la entidad que tiene la competencia de defender al Estado colombiano frente a las demandas interpuestas en su contra, en el ámbito internacional.

El tribunal constitucional resolvió esta acción por medio del Auto 511 de 2017[12]. En esta decisión, la Corte le llamó la atención a la compañía, por darle un uso inadecuado a la acción de nulidad. La Corte explicó que dicha acción constituye un remedio procesal excepcional, y que, por lo tanto, no puede ser usada de manera indefinida, acudiendo a ella una y otra vez para buscar la impugnación de las decisiones del tribunal constitucional, ni para cuestionar el fondo de sus decisiones.

Posteriormente, y de manera similar a lo ocurrido en otros casos, en los que también han surgido conflictos con inversionistas extranjeros por la disputa por los recursos naturales, y en los que ha intervenido previamente la Corte Constitucional Colombiana en favor de las comunidades locales, la compañía Gran Colombia Gold decidió interponer una demanda en contra del Estado colombiano ante el sistema de ISDS. Desde el año 2016, cuando la compañía suiza Glencore interpuso la primera demanda en contra de Colombia, el Estado ha debido enfrentar 17 casos, 10 de los cuales versan sobre controversias relativas a los recursos naturales. La compañía canadiense Gran Colombia Gold, hoy conocida como GCM Mining, demandó a Colombia por 700 millones de dólares, invocando el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Canadá, y específicamente, las cláusulas de estándar mínimo de trato (artículo 805), expropiación indirecta (artículo 811) y trato nacional (artículo 803).

La empresa alegó que el Estado colombiano no le brindó un trato justo y equitativo ni garantizó su derecho a la seguridad y protección plenas. Según la empresa, el Estado incurrió en la violación de estos estándares establecidos en el tratado, porque supuestamente este no dio respuesta a algunas de las acciones legales interpuestas por la misma empresa en el marco del derecho interno, no protegió a la empresa en el marco de las huelgas y movilizaciones desarrolladas por las comunidades locales, y no dio cumplimiento a algunas órdenes judiciales y administrativas emitidas por las autoridades, como aquellas que ordenaron el desalojo de las minas, de mineros que eran considerados como “ilegales”. Asimismo, la compañía alegó que la inacción del Estado colombiano también constituyó una forma de expropiación indirecta de sus inversiones sobre las minas, las cuales estaban amparadas a su vez, en los títulos mineros que le habían sido otorgados previamente.

Reflexiones finales

El caso de Marmato da cuenta, por un lado, de las tensiones que existen entre diferentes órdenes jurídicos como el derecho constitucional, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de las inversiones que operan tanto a nivel global como a nivel local; y por otro lado, de cómo tales tensiones pueden influir en el comportamiento de los diferentes actores involucrados, y definir las formas de vida de las comunidades locales y sus propias visiones del desarrollo (Sierra-Camargo, 2018)[13].

El conflicto antes explicado muestra la forma en que operan los mecanismos institucionales y legales en el sector minero en el marco del Estado constitucional colombiano, de los que se valen los inversionistas extranjeros provenientes principalmente de países del norte global, para poder controlar y sacar provecho de los recursos naturales, contando para ello, no solo con el aval de las autoridades estatales, sino con todo un sistema transnacional orientado a promover y proteger la inversión extranjera, en el que participan otros actores a nivel global, tales como organismos financieros internacionales y las llamadas agencias de desarrollo.

El aparato legal e institucional que se ha establecido en el sector minero en Colombia, está conectado directamente con dinámicas transnacionales que están amparadas por el derecho internacional de las inversiones, y por un régimen de promoción y protección de la inversión extranjera, que ha permitido a los inversionistas contar con especiales condiciones de seguridad jurídica y de predictibilidad (Velásquez-Ruiz, 2016)[14], y acudir directamente al ISDS, cuando aquellos consideran que están siendo vulnerados sus derechos o sus legítimas expectativas.

Dicho sistema, el cual nació en el marco de las controversias sobre los recursos naturales en el marco del proceso de “descolonización del mundo” entre los nuevos Estados emergentes y los inversionistas extranjeros que estaban asentados en las colonias de los antiguos imperios europeos, terminó favoreciendo la idea de un “derecho transnacional” favorable a los inversionistas extranjeros, que se materializó en instituciones como la indemnización por expropiación, siguiendo los estándares del derecho consuetudinario internacional, del que no habían hecho parte los nuevos Estados reconocidos como entidades políticas autónomas en el periodo poscolonial (Anghie, 2004)[15].

La forma en la que opera este sistema en la actualidad, ha provocado el “congelamiento” de las actuaciones y de la capacidad regulatoria de los Estados, y particularmente de los Estados del sur global, por ser estos, los principales importadores de capital en el orden económico internacional. La autorrestricción de las entidades estatales para regular y emitir políticas públicas de manera autónoma, se ha producido bajo la amenaza de la imposición de multimillonarias sanciones monetarias, en el marco de un sistema donde el inversionista es el único actor que cuenta con la posibilidad de demandar por las posibles obligaciones incumplidas (Sornarajah, 2010)[16].

En el caso de Marmato, el sistema de promoción y protección de la inversión extranjera que se empezó a impulsar desde finales de los noventa, y que tuvo una especial influencia en el sector minero, facilitó la transformación del régimen de minería tradicional a pequeña escala a un régimen de minería transnacional, especialmente favorable para los inversionistas extranjeros. Esto ha provocado a su vez la modificación de los territorios y de las formas de vida de las comunidades locales, a partir de una visión hegemónica del desarrollo que está ligada a los proyectos mineros impulsados por las corporaciones mineras. Esa visión unívoca del desarrollo implica un vaciamiento del territorio y un sistema de ”minería sin gente”, en el que las utilidades para el Estado, se derivan principalmente de los ingresos percibidos por el concepto de regalías, que en Colombia en el caso del oro, equivalen solamente al 4% (Fierro, 2012)[17].

El ISDS sigue operando como un mecanismo asimétrico amparado por el derecho internacional (Van Harten, 2013)[18], con el que cuentan poderosos actores transnacionales, que a su vez, terminan incidiendo en las políticas internas de los Estados y en las actuaciones de las autoridades estatales, de acuerdo a las demandas de quienes movilizan el capital global. Ante la amenaza de pagar sumas multimillonarias que puedan afectar la estabilidad financiera de los Estados, estos terminan cediendo ante las presiones de los inversionistas extranjeros, que son los actores que resultan más favorecidos en dicho sistema.

Finalmente, es importante resaltar cómo las dinámicas que se entretejen bajo esos poderosos mecanismos transnacionales, también permiten reforzar categorías binarias tales como salvaje/civilizado, atrasado/moderno, subdesarrollado/desarrollado, las cuales, han sido de gran utilidad, en contexto coloniales y poscoloniales para imponer ciertos modelos civilizatorios (Escobar, 2017)[19]. Esas categorías binarias se reflejan en conflictos mineros como el del municipio de Marmato cuando se califica la minería artesanal o tradicional como “atrasada” y se asume que la minería transnacional es una minería “moderna”. Esta clasificación binaria que es amparada a su vez por el orden jurídico transnacional en el sector minero, que se despliega tanto en el orden local como en el orden global, no se cuestionan aspectos como la escala de la minería, la cantidad de recursos hídricos que requieren este tipo de proyectos, los niveles de desempleo producidos por este tipo de minería por la tecnología empleada, el desplazamiento de comunidades enteras, la alteración radical de las formas de vida de las comunidades locales y de su relación con el territorio y con sus principales centros de subsistencia, entre otros factores.

En el caso de Marmato, el aparato jurídico e institucional que permitió la transformación de la minería tradicional a pequeña escala a la minería transnacional canadiense, permitió por un lado, reforzar ese tipo de categorías binarias. Y por otro lado, difuminar el interés público con los intereses privados de actores económicos transnacionales, de tal manera, que estos últimos han terminado por definir tanto las reglas sustanciales de los sistemas democráticos, como la forma en que las comunidades locales, en el marco de un sistema de “colonialidad global” (Grosfoguel, 2008)[20], pueden “desarrollarse”, y relacionarse con el oro, con la montaña y con su territorio.

Autora

Ximena Sierra-Camargo, Catalyst Fellow y profesora en Minería Transnacional en Osgoode Hall Law School, York University.

Notas

[1] Gärtner, Álvaro (2015). Los místeres de las minas. Crónica de la colonia europea más grande de Colombia en el siglo XIX, surgida alrededor de las minas de Marmato, Supía y Riosucio. Editorial Universidad de Caldas; González Escobar, Luis Fernando (2002). Ocupación, poblamiento y territorialidades en la Vega de Supía, 1810 – 1950. Ministerio de Cultura.

[2] Palacios, Marco y Frank Safford. Historia de Colombia. País Fragmentado, Sociedad Dividida. Universidad de Los Andes, 2012 [2002].

[3] Sierra-Camargo, Ximena (2018). Tesis doctoral: Derecho, Desarrollo y Extractivismo. La disputa por el oro en Colombia en un contexto de colonialidad global. Universidad del Rosario, 2018.

[4] Lopera, Gloria. (2015). “La parte alta del cerro es para los pequeños mineros. Sobre la vigencia del régimen minero especial para Marmato y su influencia en la construcción de territorialidad”. Revista Derecho del Estado. Universidad Externado de Colombia. Nº 35.

[5] Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Documento técnico del Banco Mundial Nº 345S: Estrategia minera para América Latina y el Caribe. División de Industria y Minería, Departamento de Industria y Energía, 1997.

[6] The North-South Institute. Informe: “Appendix 4: Canada’s Role in Mining Development in Colombia”. Through Indigenous Eyes: Toward Appropriate Decision-Making Processes Regarding Mining On or Near Ancestral Lands, 2002.

[7] Corte Constitucional Colombiana, sentencia SU-133 de 2017. Magistrado Ponente: Luis Ernersto Vargas Silva.

[8] Corte Constitucional Colombiana, sentencia SU-133 de 2017. Magistrado Ponente: Luis Ernersto Vargas Silva.

[9] Corte Constitucional Colombiana, sentencia SU-133/2017. Magistrado Ponente: Luis Ernersto Vargas Silva.

[10] Corte Constitucional Colombiana, sentencia T-438/2015. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[11] Corte Constitucional Colombiana, A583/2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

[12] Corte Constitucional Colombiana, A511/2017. Magistrado Ponente: Carlos Bernal Pulido.

[13] Sierra-Camargo Ximena. Tesis doctoral: Derecho, Desarrollo y Extractivismo. La disputa por el oro en Colombia en un contexto de colonialidad global. Universidad del Rosario, 2018.

[14] Velásquez Ruiz, Marco Alberto. Tesis doctoral: The Colliding Vernaculars of Foreign Investment Protection and Transnational Justice in Colombia: A Challenge for the Law in a Global Context. York University, Osgoode Hall Law School, 2016.

[15] Anghie, Antony. (2004). Imperialism, Sovereignty and the making of International Law. Cambridge University Press.

[16] Sornarajah, M. (2010). The International Law on Foreign Investment. Cambridge University Press.

[17] Fierro Morales, Julio. Políticas mineras en Colombia. Instituto Latinoamericano para una sociedad y un derecho alternativos – ILSA, 2012.

[18] Van Harten, Gus. (2013). Sovereign Choices and Sovereign Constraints: Judicial Restraint in Investment Treaty Arbitration. Oxford University Press.

[19] Escobar, Arturo.(1998). La invención del tercer mundo. Construcción y deconstrucción del desarrollo. Grupo Editorial Norma.

[20] Grosfoguel, Ramón. (2008). “Developmentalism, Modernity and Dependency Theory in Latin America”. Coloniality at large: Latin America and the Postcolonial Debate. Duke University Press.