Entrevista a Lauge Poulsen, autor de Bounded Rationality and Economic Diplomacy
Lauge Poulsen es conferencista en Economía Política Internacional del University College London (UCL). En su libro recientemente publicado, Bounded Rationality and Economic Diplomacy: The Politics of Investment Treaties in Developing Countries, explica por qué y cómo los países en desarrollo celebran tratados de inversión. El volumen se encuentra publicado por Cambridge University Press y se basa en un trabajo extensivo sobre archivos, estadísticas y entrevistas a un gran número de negociadores de tratados de inversión de todos los rincones del mundo. El sitio web del editor es: http://www.cambridge.org/academic/subjects/politics-international-relations/international-relations-and-international-organisations/bounded-rationality-and-economic-diplomacy-politics-investment-treaties-developing-countries
ITN: En el transcurso de 30 años, han surgido casi 700 arbitrajes conocidos sobre tratados de inversión. Un total de 107 Estados —incluyendo a muchos países en desarrollo— han enfrentado demandas en virtud de estos tratados, a muchos de los cuales los árbitros han ordenado el pago de enormes sumas de dinero en compensación a los inversionistas extranjeros. ¿Por qué los países en desarrollo firman tratados que conllevan un riesgo tan grande? ¿Hubo algún problema en el análisis de costo-beneficio que realizaron antes de firmar los tratados, o dicho análisis directamente no fue realizado?
LP: Al haber 3.000 tratados firmados durante más de 60 años por casi 200 países, es obviamente imposible brindar una explicación única de por qué cada uno de los tratados fue firmado. Algunos lo hicieron puramente por razones políticas —por ejemplo, para establecer un vínculo diplomático más cercano con la otra parte—. Otros, para demostrar que un gobierno adhiere al Consenso de Washington y al imperio del derecho internacional. Algunos, para promover la reforma interna. Otros países pueden haber firmado estos tratados para de-politizar las controversias surgidas de una inversión. Y así sucesivamente.
Dicho esto, por lejos el beneficio esperado más importante era que los tratados bilaterales de inversión (TBIs) serían fundamentales para atraer la inversión externa directa (IED). Una vez que los países en desarrollo se abrieron a la inversión extranjera durante las décadas de 1980 y 1990, muchos se unieron al régimen de tratados de inversión esperando que los mismos se tornaran en instrumentos sumamente importantes para que los inversionistas extranjeros decidieran dónde y cuánto invertir en el extranjero.
A menudo, los riesgos de los tratados eran ignorados totalmente. Dado que surgieron muy pocas demandas en virtud de los mismos en las décadas de 1980 y 1990, se presuponía que, en la práctica, los tratados casi nunca serían utilizados para resolver las controversias. La falla en la apreciación del potencial surgimiento de arbitrajes de tratados de inversión no afectó únicamente a los países en desarrollo, ya que, por supuesto, pocos países podrían imaginar lo que estaba por venir.
Pero aunque las autoridades públicas de los Estados occidentales y las organizaciones internacionales pueden haber subestimado el alcance de las protecciones antes de que los árbitros “llenaran los vacíos” de los acuerdos vagamente redactados, los funcionarios de muchos países en desarrollo consideraban estos tratados como poco más que una muestra de buena voluntad diplomática, lo cual sería una señal importante para los inversores extranjeros, pero que no reflejaba una responsabilidad real o el verdadero significado jurídico que suponen los tratados.
Esto implicó que recién cuando los países en desarrollo se vieron sometidos a demandas, estos comenzaran a entender lo que habían firmado durante décadas. Hubo excepciones, ya que algunos gobiernos de países en desarrollo se encontraban muy bien preparados para negociar los tratados. Pero, por lo general, la popularidad de los TBIs en la mayor parte del mundo en desarrollo se debió a una falla en la apreciación de sus efectos.
¿Cómo podemos entender esto? ¿Por qué tantos gobiernos firmaron algunos de los instrumentos más potentes del derecho económico internacional sin siquiera chequear lo que los tratados significaban? En mi libro, explico que las teorías sobre toma de decisiones en la psicología comportamental y las ciencias económicas son extensivas para descifrar este rompecabezas. Desde esta perspectiva, no puede asumirse que los funcionarios y políticos de los países en desarrollo sean altamente sofisticados maximizadores de servicios públicos que realizan un análisis sofisticado de costo-beneficio. En cambio, se encuentran limitados racionalmente —tal como el resto de nosotros—. Cuando observamos el poco esfuerzo dedicado a analizar los costos y beneficios de los tratados, podemos entender que hubo expectativas exageradas sobre los beneficios de los mismos y una falla al apreciar los riesgos de los tratados.
ITN: ¿Cómo pueden los países en desarrollo evaluar los riesgos y beneficios potenciales de firmar un tratado de inversión que contenga una disposición de arbitraje entre inversionista y Estado? ¿Qué factores deberían tener en cuenta y qué medidas de mitigación de riesgos podrían adoptar?
LP: Un punto de partida podría ser un marco analítico informal que desarrollé junto con Jason Yackee y Jonathan Bonnitcha del gobierno británico. Se encuentra disponible gratuitamente online[*] y puede ser aplicado a otros casos, incluyendo los países en desarrollo. En el mismo estructuramos la tarea analítica en series de preguntas y sub-preguntas enfocadas a los costos y beneficios, tanto políticos como económicos. También brindamos sugerencias para establecer indicadores y otras fuentes de información para guiar a los gobiernos.
Suponiendo que un tratado brindará beneficios económicos y políticos, una de las preocupaciones prácticas que surgen de mi libro es si el país posee la capacidad suficiente para cumplir e internalizar las varias disposiciones del tratado a diferentes niveles de gobierno. Si no es así, el riesgo de demandas es mucho mayor. Además, al contar con escasos recursos burocráticos y capital político, el gobierno de un país en desarrollo debe considerar si firmar, ratificar, implementar e internalizar un tratado de inversión le otorga lo que Danni Rodrik en otro contexto denominó “the biggest bang for the reform buck”, es decir, los mejores resultados posibles. De no ser así, entonces sería mejor dedicar la escasa atención y recursos que se poseen a otro sector.
ITN: Basándose en su investigación, ¿nota alguna tendencia con respecto al análisis de costo-beneficio antes de celebrar tratados de inversión? En particular, ¿los países en desarrollo son más conscientes sobre los potenciales beneficios y riesgos que suponen dichos tratados? Si es así, en la práctica, ¿esta conciencia ha generado mejores y más razonables decisiones en las negociaciones?
LP: La gran cantidad de arbitrajes de tratados de inversión ha cambiado significativamente los patrones de adopción de los países en desarrollo. Combinado con los esfuerzos de organizaciones tales como la UNCTAD y el IISD, las demandas a menudo —aunque no siempre— han resultado en negociaciones de alguna manera más cautelosas. Algunos gobiernos también han tomado medidas para mejorar la implementación e internalización, pese a que todavía esto es muy poco común.
Sin embargo, en general estos cambios han aumentado en gran medida. Pero, en lugar de fundamentalmente repensar el contenido de los tratados de inversión —por ejemplo incluir obligaciones más fuertes para los inversores o basarse en la solución de controversias entre Estados— el modelo básico se ha conservado intacto en la amplia mayoría de los casos. En el libro expongo reflexiones sobre este tema, ya que esto tiene que ver con el marco racionalmente limitado donde los gobiernos valoran mucho más el status quo y las “reglas predeterminadas” de lo que se esperaría en un marco tradicional de elecciones racionales.
ITN: ¿En qué cambia el análisis de costo-beneficio en el contexto de un tratado de comercio regional —donde se juntan muchos tipos de políticas económicas— versus un tratado bilateral de inversión? Por ejemplo, varios países en desarrollo son los primeros signatarios de la Asociación Transpacífica (TPP, por sus siglas en inglés), y otros han expresado su interés en unirse al acuerdo. ¿Cómo analizaría este interés de los países en desarrollo?
LP: La respuesta más común de los expertos en ciencias políticas sería que la expansión de la cobertura de un acuerdo permite la vinculación de varios asuntos para facilitar compromisos a través de una relación de dar y recibir. Esto, indudablemente, es importante pero yo sugeriría que hay otros dos factores igualmente, si no, más importantes para justificar esta última ola de tratados de inversión.
Primero, parece haber una expectativa entre muchos gobiernos de que los acuerdos globales de comercio e inversión tendrán un impacto mucho mayor sobre la IED que los TBIs aislados. Segundo, algunos gobiernos parecen estar convencidos de que un lenguaje de tratado más cauteloso y detallado al estilo del capítulo de inversión del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) brindará mayor espacio político que los TBIs tradicionales al estilo europeo.
Pese a no haber estudiado en detalle las negociaciones recientes, efectivamente plantean el interrogante de si las expectativas de las partes pertenecientes a países en desarrollo surgen a raíz de un análisis más minucioso de costo-beneficio. Por ejemplo, hay evidencia preliminar sobre el tema de la IED, pero uno podría preguntarse si no estamos siendo testigos de una nueva ronda de expectativas exageradas sobre los beneficios económicos provenientes de las protecciones presentes en los tratados de inversión. Igualmente, tal como mencioné antes, futuros estudios también podrían cuestionar si atenerse a los modelos básicos de tratados de inversión ya disponibles en el status quo ocasionalmente podrían dar como resultado una estrategia racionalmente limitada.
Referencias
Traducido al español por María Candela Conforti.
[*] Poulsen, L. N. S., Bonnitcha, J., & Yackee, J. W. (2013, marzo). Analytical framework for assessing costs and benefits of investment protection treaties. London: LSE Enterprise. Extraído de: http://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/260503/bis-13-1285-analytical-framework-for-assessment-costs-and-benefits-of-investment-protection.pdf
