Entre todos los instrumentos que ayudan a las empresas internacionales a protegerse del riesgo político de la IED en el extranjero, el seguro contra riesgos políticos (PRI, por sus siglas en inglés) es uno de los que más impacto tiene. Solo en 2023, se suscribieron nuevas inversiones extranjeras por un valor de USD 41.000 millones, de acuerdo con Berne Union, una asociación del sector de los PRI. Y, a diferencia de los tratados de inversión, que suelen ser menos conocidos entre la comunidad empresarial, los consejos de administración y expertos financieros a menudo se basan en los PRI a la hora de decidir si invertir y dónde. Los responsables de políticas también deberían prestar más atención a este instrumento. La mayoría de los PRI se distribuyen por aseguradoras estatales, lo que convierte a los seguros de inversión en una herramienta poderosa para promover diversos objetivos de política pública.

De hecho, una vez que uno sabe dónde buscar, los PRI se encuentran por todos lados. Los seguros de guerra, una forma de PRI que compensa a las empresas por daños sufridos en el contexto de un conflicto armado, han sido un componente clave de la ayuda que han concedido los Estados occidentales a Ucrania frente a la agresión rusa. El PRI también es una herramienta geopolítica fundamental. Tanto la iniciativa de la Asociación para la Infraestructura e Inversión Mundiales en el marco del G7 como la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de China se basan en gran medida en el PRI para canalizar inversiones hacia los países en desarrollo asociados. El PRI también ha surgido como una herramienta para alentar a las empresas a diversificar sus cadenas de suministro; por ejemplo, Alemania ofrece atractivas primas a las empresas que invierten en nuevas jurisdicciones. Por último, el PRI es una parte crucial de los esfuerzos mundiales de lucha contra el cambio climático, incluidos los canjes de deuda por naturaleza que combinan el alivio de la deuda por la conservación de la naturaleza y que no funcionarían sin las capacidades únicas del PRI para reducir el riesgo de los compromisos financieros.

En síntesis, es tiempo de que entendamos mejor el PRI y su papel en el régimen internacional de las inversiones más ampliamente. Este artículo explora (1) qué es el PRI, (2) qué riesgos cubre, (3) cómo se compara y vincula con los AII, (4) qué papel desempeña en la actualidad, y (5) cómo podría aprovecharse para reformar el régimen internacional de las inversiones en el futuro.

¿Qué es el PRI?

El seguro de inversión (en ocasiones conocido como una garantía de inversión) protege a los inversores contra los riesgos políticos en el extranjero. Funciona como cualquier otro seguro: los inversores pagan una prima a un proveedor de seguros (las tarifas anuales varían entre un 0,5% y un 3% del valor contable de la inversión) para recibir un pago en caso de producirse un acontecimiento de riesgo político (tal como se define en la póliza detallada del seguro). Pero el PRI es más que un producto de seguro. Se trata de un instrumento político que se sitúa en la intersección de la financiación del desarrollo, la promoción de las exportaciones y la diplomacia comercial.

Menos del 10% de la cobertura del PRI proviene de proveedores de seguros privados. En cambio, las aseguradoras públicas dominan el espacio bajo la forma de proveedores de seguros multilaterales (por ej., el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones [MIGA, por sus siglas en inglés]), regionales (por ej., Afreximbank) y nacionales (desde la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de EE.UU. [DFC, por sus siglas en inglés] hasta SINOSURE de China). El respaldo público del PRI es importante por dos razones principales.

En primer lugar, el PRI patrocinado por el Estado es, en efecto, una forma de subvención a la exportación de capital dado que los proveedores públicos de PRI suelen cobrar menos que lo que cobraría el mercado para cubrir un riesgo equivalente o proporcionar cobertura por riesgos que el mercado privado no aseguraría de otro modo. El riesgo adicional que asumen los proveedores públicos se justifica por una serie de razones de política pública:

• Financiación del desarrollo: el PRI apoya el crecimiento económico en países menos adelantados junto con la ayuda al desarrollo tradicional.
• Promoción de la exportación de capital: el PRI apoya el crecimiento económico en el país ayudando a las empresas nacionales a expandirse hacia mercados mundiales.
• Política económica: el PRI apoya los objetivos de política exterior y de seguridad del Estado de origen, desde la mitigación del cambio climático hasta la diversificación de la cadena de suministro.

En segundo lugar, al haber dinero público en riesgo, el PRI convierte las relaciones privadas entre los inversores y los Estados de origen en asuntos interestatales. A menudo se afirma, aunque incorrectamente, que las relaciones de inversión se han despolitizado a través de la proliferación de arbitrajes de inversión y tratados de protección de las inversiones que limitan ostensiblemente la participación del Estado de origen. En realidad, la continua importancia del PRI significa que los Estados de origen están muy involucrados en las relaciones de inversión. Grandes Estados exportadores de capital como Estados Unidos y Alemania intervienen directamente en inminentes controversias de inversión como parte de su diplomacia comercial más amplia para evitar que las aseguradoras patrocinadas por el Estado paguen por daños infringidos a sus inversores. A su vez, los inversores valoran el respaldo del Estado de origen, que, en algunas ocasiones, puede disuadir acciones adversas por parte del Estado receptor. Esta es una de las principales razones por las que los inversores suelen preferir el PRI público sobre el privado. En resumen, el PRI patrocinado por el Estado es fundamentalmente una herramienta de política pública y diplomacia comercial.

¿Qué tipos de riesgos cubren los PRI?

Tradicionalmente, los PRI han indemnizado a los inversores en situaciones de

• Inconvertibilidad de la moneda, por ejemplo, para permitir que los inversores extranjeros puedan repatriar sus beneficios;
• Daños resultantes de guerra o conflicto civil, por ejemplo, para indemnizar a los inversores por activos destruidos durante un conflicto;
• Expropiación, para pagar compensación si el Gobierno receptor confisca los activos del inversor.

Más recientemente, muchos proveedores de PRI han extendido la cobertura para incluir:

• Repudio de contratos, que protege a los inversores contra la rescisión unilateral de contratos estatales;
• Incumplimiento de pago de laudos arbitrales, que paga al inversor si un país receptor se niega a cumplir con sentencias arbitrales internacionales.

Los detalles de estas coberturas, así como otros términos y condiciones, se describen en las pólizas de seguro que varían según cada proveedor y se rigen (mayormente) por las leyes nacionales del proveedor de seguros. Las aseguradoras privadas también pueden ofrecer productos de seguro personalizados que cubren riesgos adicionales.

No existe un “derecho al seguro”, y no todo proyecto de inversión es asegurable. Los proveedores de seguros aplican diversas condiciones, que incluyen (1) restricciones políticas (se excluye la cobertura de inversiones en jurisdicciones sancionadas), (2) consideraciones económicas (que imponen límites máximos al monto de inversión asegurable) y (3) criterios sociales y ambientales (se niega cobertura a proyectos vinculados con abusos a los derechos humanos o daño al medio ambiente). En la práctica, esto significa que el PRI es selectivo en cuanto a las inversiones que apoya y puede adaptarse para promover diferentes objetivos de política.

Diferencias entre PRI y AII: Complementos, no sustitutos

Pese a que los AII y los PRI se superponen parcialmente en términos de los riesgos políticos que cubren, existen diferencias importantes que hacen que los AII y los PRI sean complementarios y no intercambiables. Primero y sobre todo, si bien los AII se centran principalmente en proteger las inversiones, los PRI se focalizan en permitir los flujos de inversión. La mayoría de los AII hacen poco por atraer o liberalizar activamente los flujos de inversión. Su propósito principal es proteger las inversiones existentes, incluidas aquellas realizadas antes de la celebración del tratado. Estos tratados generalmente adquieren relevancia cuando un Estado interfiere con una inversión y el inversor busca reparación por un riesgo político ya materializado.

En cambio, el PRI habitualmente se obtiene al momento de realizar la inversión. Al reducir eficazmente el riesgo de los proyectos de inversión y reformular el cálculo según riesgo-rentabilidad, los PRI desempeñan un papel fundamental para garantizar la financiación y la realización de inversiones viables en primer lugar. Por otro lado, los tratados, en el mejor de los casos, desempeñan un papel menos significativo para reducir el riesgo de los proyectos de inversión. Una investigación sugiere que los inversores tienden a saber poco sobre los AII y no los toman en serio como un mecanismo de reducción de riesgos. Esto es comprensible dada la vaguedad de los términos de los tratados, la duración e imprevisibilidad de los procesos de arbitraje y la incertidumbre sobre la obtención de compensación incluso si una demanda resulta exitosa. Por el contrario, las pólizas de los PRI son precisas en sus términos, y los pagos se efectúan con prontitud una vez que se materializa el acontecimiento del riesgo político. Los PRI, por lo tanto, reviste mayor importancia que los AII cuando se trata de movilizar capital.

Aunque los PRI se destacan en la movilización de inversiones, tienen menos potencial para protegerlas. Los AII tienden a brindar protecciones más amplias, como compromisos de no discriminación y trato justo y equitativo, que no suelen incluirse en las pólizas de los PRI (a pesar de que éstos incluyen seguros de guerra no cualificados, una protección que los AII no ofrecen). Además, los PRI generalmente aseguran solo el valor contable de la inversión y habitualmente limitan la recuperación hasta el 90% del valor de la inversión. Por consiguiente, los pagos conforme a las pólizas de los PRI tienden a ser menores que los daños otorgados por los tribunales de arbitrajes entre inversionista y Estado en virtud de los AII que generalmente toman en cuenta beneficios futuros al momento de evaluar el valor de mercado de una inversión.

Pese a estas diferencias, los PRI y los AII están interconectados de diversas maneras. La mayoría de las protecciones ofrecidas por los PRI se superponen con las obligaciones de los Estados receptores en virtud de los AII con respecto a los inversores extranjeros. De hecho, las pólizas de los PRI definen la expropiación en relación con el concepto de derecho internacional. Asimismo, existen importantes vínculos históricos. El primer TBI entre Pakistán y Alemania en 1959 surgió del sistema de PRI alemán. La idea era que los pagos efectuados a los inversores en virtud del PRI pudieran recuperarse del Estado receptor (en este caso, Pakistán) a través del TBI.

Los tratados de inversión incluyen cláusulas de subrogación, que permiten a los Estados de origen “ponerse en el lugar” del inversor tras el pago de un seguro. En la práctica, es raro que los Estados invoquen cláusulas de subrogación o inicien demandas de arbitraje directamente contra los Estados receptores. En cambio, los Estados de origen se basan en las cláusulas de sus pólizas del PRI que exigen que los inversores asegurados actúen como agentes de su aseguradora tras el pago de un seguro. Los inversores indemnizados pueden recibir instrucciones para iniciar una demanda de arbitraje, y, de tener éxito, están obligados a remitir cualquier compensación recibida a su aseguradora del Estado de origen, hasta el monto del pago del seguro. En los casos donde el arbitraje no está disponible, o que los Estados receptores no pagan, los Estados de origen suelen utilizar la vía diplomática para recuperar los fondos. Por ejemplo, se informa que Estados Unidos recupera de los Estados receptores el 90% de todos los pagos realizados a sus inversores en virtud de su PRI. Del mismo modo, Alemania ha desarrollado una práctica de lista negra de los países que no reembolsan a los inversores, lo que impide una nueva cobertura de PRI para las inversiones en dichos países. Gracias a esto, Alemania ha podido recuperar millones en pagos de los Estados receptores.

En resumen, si bien los tratados de inversión y los PRI responden a distintos fines, conforman un ecosistema estrechamente interconectado. Este sistema permite la inversión extranjera directa que de otro modo sería demasiado arriesgada. Al mismo tiempo, se inclina a los Estados receptores desarrollados, que no solo se benefician de las primas pagadas por los inversores por la cobertura del PRI sino también de los pagos de reembolso provenientes de los Estados receptores en desarrollo.

Qué hace el PRI —Seguridad, geopolítica y protección ambiental

Tres casos prácticos —la guerra en Ucrania, los esfuerzos de Alemania para diversificar las cadenas de suministro y los canjes de deuda por naturaleza— ayudan a ilustrar cómo el PRI configura los flujos de inversión y su papel para abordar diversos retos relativos a las políticas públicas.

Seguridad: Cómo ayuda el PRI a reconstruir Ucrania

Ninguna empresa desea invertir en una zona de guerra. Por eso, la Viceprimera Ministra ucraniana, Yulia Svyrydenko, logró presionar a Estados afines para que concedieran seguros contra riesgos de guerra. En mayo de 2023, los líderes del G7 expresaron su apoyo político para utilizar el PRI con el fin de estimular la inversión en Ucrania. Posteriormente, en la Conferencia sobre la Recuperación de Ucrania celebrada en junio de 2023, se puso en marcha el Marco de la Conferencia de Londres sobre Seguros de Riesgo contra la Guerra para Ucrania, un esfuerzo coordinado para movilizar la inversión privada a través del PRI. Actualmente, todos los países del G7, excepto Canadá, ofrecen seguros contra riesgos de guerra para Ucrania a través de sus programas nacionales de PRI. Estos esfuerzos se encuentran complementados por organizaciones regionales, como EBRD, e instituciones multilaterales, incluido el MIGA, que cuentan con programas de PRI adaptados al contexto de Ucrania. El Gobierno alemán ha informado un notable aumento de garantías de inversión para dicho país, lo que destaca el impacto tangible de estos esfuerzos.

Diversificación: Cómo el PRI de Alemania está reconfigurando las redes de suministro

El PRI de Alemania, administrado por PricewaterhouseCoopers pero dirigido por el ministerio federal de economía, es el segundo programa de seguros de inversión más grande del mundo, que cubrió más de EUR 30.000 millones de acciones de inversión en 2022. Por mucho tiempo, Alemania ha concebido su programa de PRI en función de la demanda: donde sea que empresas alemanas desearan invertir, el Gobierno concedía, en la medida de lo posible, su respaldo. En 2022, Alemania pasó a utilizar su PRI de manera más estratégica. Preocupada por la sobreexposición a determinados mercados, particularmente China, y atenta a los riesgos de coerción económica o interrupciones de la cadena de suministro, Alemania replanteó su programa de PRI como una serie de palos y zanahorias para diversificar las cadenas de suministro.

Por el lado de los palos, este país tomó medidas para limitar la cobertura del PRI con el objeto de gestionar la dependencia excesiva de jurisdicciones extranjeras, especialmente China. En mayo de 2002 se denegaron cuatro garantías de inversión solicitadas por Volkswagen para cubrir proyectos en Xinjiang debido a preocupaciones sobre mano de obra forzada. Alemania también limitó la exposición total para empresas individuales y países receptores a EUR 3.000 millones y aumentó las primas de PRI para las inversiones en jurisdicciones con alta concentración de acciones de inversión.

Por el lado de las zanahorias, Alemania ha introducido incentivos para redirigir la inversión extranjera hacia mercados alternativos. Ahora se ofrecen mejores términos de PRI —incluidas primas reducidas y exención de tasas— para los proyectos en 20 regiones y países seleccionados, como Turquía, India y Chile. Estos mercados se identificaron en función de su potencial económico, su alineación con las prioridades de la política exterior alemana y su papel para promover el orden mundial basado en normas.

Estos cambios ya han producido resultados medibles. El número de solicitudes aceptadas para el PRI de los países de preferencia ha aumentado, mientras que la exposición de Alemania frente a China en términos tanto de solicitudes como de los volúmenes globales de garantía ha disminuido drásticamente (la exposición total del PRI frente a China cayó unos EUR 5.500 millones desde 2021).

Medio Ambiente: Cómo el PRI permite los canjes de deuda por naturaleza

Durante las últimas dos décadas, el PRI ha sido una herramienta activa para alinear la inversión con los criterios de desarrollo sostenible. Muchos proveedores públicos de PRI evalúan los proyectos de seguro de inversión en función de su impacto en los derechos humanos y el medio ambiente (véase Alemania, Estados Unidos y MIGA). Más recientemente, el PRI de Alemania incorporó explícitamente consideraciones climáticas para alienar el programa con el Acuerdo de París. Ahora categoriza los proyectos de inversión en tres niveles: verde (amigable con el clima, elegible para recibir mayor apoyo como tarifas reducidas), blanco (neutro, con apoyo bajo términos estándar) y rojo (incompatible con los objetivos climáticos, no reciben apoyo).

Sin embargo, la utilización más impresionante del PRI para alcanzar objetivos ambientales concierne una ola reciente de canjes de deuda por naturaleza. Estos canjes toman la deuda soberana existente de los países en desarrollo (Belice en 2021; Ecuador y Gabón, 2023), que estaba sujeta a altos tipos de interés y la refinancian con un tipo de interés inferior, lo que libera fondos para la conservación del medio ambiente. El PRI desempeña un papel fundamental para hacer que estos programas funcionen. La estructura de estos canjes es compleja, pero en pocas palabras, el PRI protege a los acreedores frente al incumplimiento de un laudo arbitral por parte del deudor soberano por la falta de pago la deuda. Esta cobertura, a su vez, mejora la calificación crediticia de la deuda restructurada, reduciendo los costos de endeudamiento y desbloqueando fondos que pueden ser destinados a la conservación del medio ambiente. Lisa y llanamente, el PRI permite a los países en desarrollo contraer deudas a un tipo de interés cercano al del proveedor del PRI (en este caso, la DFC de Estados Unidos). Como parte de estos canjes, un consorcio de accionistas, incluidas las organizaciones de conservación de la naturaleza, garantiza que los fondos liberados se utilicen para el fin previsto. En resumen, los canjes de deuda por naturaleza son programas financieros inteligentes que utilizan el PRI de forma novedosa para aliviar la deuda y conservar la naturaleza.

Qué Más Se Puede Hacer: Usar el PRI para reformar el régimen de las inversiones

A pesar de que los Estados ya utilizan los PRI para abordar creativamente nuevos retos de política pública, esta herramienta sigue estando desaprovechada para reformar el régimen de las inversiones más ampliamente. Esto se debe principalmente a dos razones.

En primer lugar, los responsables de las políticas de inversión suelen estar más familiarizados con los tratados de inversión que con el PRI. Sin embargo, a menudo el PRI debería recibir más atención que los AII. La transición energética, con su enorme necesidad de nuevas inversiones de capital, ilustra por qué esto es así. Los AII son parte del problema porque garantizan la protección de las inversiones existentes en los combustibles fósiles que deben eliminarse gradualmente. Los PRI, en cambio, son parte de la solución dado que utilizan garantías públicas para generar nuevas inversiones privadas, por ende, canalizar capital hacia proyectos de energías renovables en países en desarrollo que de otro modo supondrían altos riesgos. En síntesis, los responsables de políticas deberían prestar menos atención a los AII y más atención a los PRI para hacer frente a los acuciantes retos en materia de política pública.

En segundo lugar, la interacción entre los AII y los PRI es poco conocida y está subestimada, lo que excluye las opciones de reforma. El actual régimen de las inversiones es sistemáticamente inequitativo. Mientras que el PRI, como una subvención a la exportación de capital, podría ser una herramienta para que los países desarrollados cumplan con sus responsabilidades diferenciadas, por ej., esforzarse más para combatir el cambio climático, los AII garantizan que los costos de dicha subvención se transfieran a los países en desarrollo quienes reembolsan a los Estados desarrollados, ya sea de forma indirecta a través de las demandas de los inversores o directamente por la vía diplomática. Se necesita un enfoque diferente. Por ejemplo, la cobertura de los PRI podría extenderse, y la cobertura de los AII podría reducirse para garantizar que parte de la carga de reducir los riesgos permanezca en los Estados desarrollados. Alternativamente, las leyes sobre el cálculo de daños y perjuicios en los AII podrían adaptarse para deducir al menos parte del pago que reciben los inversores de los Estados de origen de cualquier daño pagado por el Estado receptor.

Lo que es seguro es que la comunidad de políticas de inversión debería prestar más atención a los PRI. Esta es la clave para transformar el régimen de las inversiones.