ATCI y Cambio Climático: Pocos Beneficios Económicos, Verdaderos Riesgos Climáticos

La gobernanza en el área del cambio climático debe informar de manera más amplia a la gobernanza mundial —incluyendo el comercio internacional y las políticas de inversión—. El Acuerdo de Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI) —que actualmente se encuentra bajo negociación entre la Unión Europea y los Estados Unidos— constituye uno de los tratados más importantes de comercio e inversión, dado el papel significativo que probablemente jugará en el establecimiento de reglas para la economía mundial en el siglo XXI.

El actual modelo en el que se encuentra basado el ATCI aumentará las emisiones de dióxido de carbono y perjudicará la capacidad de Europa y Estados Unidos para implementar políticas eficaces destinadas a mitigar el cambio climático. Los tratados de comercio e inversión deberían ayudar a alcanzar objetivos más amplios de cambio climático, no obstaculizarlos.

Este breve artículo describe cómo el ATCI puede aumentar las emisiones y restringir la capacidad de las naciones para mitigar y adaptarse adecuadamente al cambio climático y brinda una serie de recomendaciones para que las políticas de comercio de la Unión Europea y de Estados Unidos sean más coherentes con nuestros objetivos de cambio climático.

El ATCI Aumentará las Emisiones de Carbono

Dado que ya existe una fuerte relación de comercio e inversión entre los Estados Unidos y Europa, los beneficios económicos del tratado probablemente serán relativamente pocos. Los estudios más citados en los debates europeos pertenecen a Ecorys, el Centre for Economic Policy Research (CEPR) y la Universidad de Tufts. Los primeros dos estudios concluyeron que el tratado aumentará menos del uno por ciento del PIB en los Estados Unidos y Europa, mientras que el estudio de Tufts determinó que el impacto en el PIB será ligeramente negativo para la Unión Europea[1].

A pesar de las reducidas ganancias económicas proyectadas del tratado, el estudio Ecorys prevé que las emisiones de carbono aumentarán a 11 millones de toneladas métricas. Este aumento en las emisiones representa solo el 0,07 por ciento de la línea de base, menor que el aumento del 0,47 por ciento del PIB proyectado por Ecorys. Cuando se multiplican por las cifras del costo social del carbono, las emisiones le costarían US$1,4 mil millones anualmente a la Unión Europea[2].

Esta conclusión coincide con literatura general —según una evaluación exhaustiva conducida por la Organización Mundial de Comercio y las Naciones Unidas, la mayoría de los acuerdos de comercio e inversión tienden a aumentar las emisiones de carbono[3]—. Se debe destacar que el estudio de Ecorys es parcial ya que no observa el impacto ambiental de muchas “barreras no arancelarias” tales como algunas subvenciones nacionales. Tampoco se han realizado consideraciones adecuadas sobre el potencial impacto de las disposiciones del ATCI que podrían limitar la capacidad de los gobiernos para formular e implementar políticas eficaces relativas al cambio climático. Tal como observaremos, es el aspecto regulatorio del ATCI que pone las políticas de cambio climático en el más alto riesgo.

Riesgos Regulatorios del ATCI

El ATCI pone en riesgo la capacidad de la Unión Europea y de los Estados Unidos para regular adecuadamente a fin de alcanzar los objetivos climáticos. Los efectos jurídicos del ATCI podrían adoptar varias formas, incluyendo amplias restricciones a la autoridad regulatoria bajo las disposiciones de solución de controversias entre inversionista y Estado (ISDS, por sus siglas en inglés), así como una limitación a los estándares de intensidad de emisiones de carbono, modificaciones en el régimen de exportación de combustibles fósiles de Estados Unidos y restricciones en los programas de energías renovables.

 a) Amplias restricciones a las regulaciones climáticas bajo las reglas de inversión

El capítulo de inversión del ATCI probablemente otorgará a los inversionistas amplios derechos, incluyendo el “trato justo y equitativo” y compensación por regulaciones interpretadas como actos de “expropiación indirecta”. Estos derechos serían aplicados por compañías privadas, incluyendo empresas de combustibles fósiles, a través del controvertido proceso conocido como ISDS que podría ser utilizado para denunciar una amplia gama de medidas gubernamentales relativas al cambio climático[4]. Se han utilizado reglas similares de otros tratados para denunciar medidas relacionadas con el medio ambiente, incluyendo una demanda entablada bajo el Tratado sobre la Carta de la Energía por una regulación impuesta por Alemania a una planta de energía eléctrica operada a carbón[5] y una demanda pendiente bajo el TLCAN a la moratoria impuesta por Quebec por la fracturación hidráulica o “fracking”[6].

b) Limites a los estándares de intensidad de emisiones de carbono

Las regulaciones que limitan la intensidad de las emisiones de carbono en los combustibles del transporte también podrían ser blanco del ATCI. Se presume que el Representante de Comercio de los Estados Unidos, Michael Froman, ha utilizado las negociaciones del ATCI para presionar a la Unión Europea para que debilite los estándares de intensidad de carbono en su Directiva sobre la Calidad de los Combustibles (DCC) a fin de facilitar la exportación de petróleo, la cual involucra una alta intensidad de carbono[7]. Pese a que la Comisión Europea luego modificó la propuesta de la DCC para dar lugar al petróleo más contaminante[8], las negociaciones del ATCI podrían ser utilizadas para imponer restricciones sobre futuros esfuerzos para implementar los estándares relativos a la intensidad de las emisiones de carbono para los combustibles[9].

 c) Modificación del régimen de exportación de combustibles fósiles

Uno de los principales objetivos de la Unión Europea en las negociaciones del ATCI es la de garantizar “un compromiso jurídicamente vinculante. . . que garantice la libre exportación de los recursos de petróleo crudo y gas [de los Estados Unidos] transformando todo proceso de otorgamiento de licencias de exportación obligatorio y no automático en un proceso por medio del cual dichas licencias de exportación a la Unión Europea sean otorgadas de manera automática y expeditiva”[10]. La creación de un proceso “automático” y “expeditivo” para la exportación de petróleo crudo y gas de Estados Unidos podría resultar en más emisiones de GEI que las proyectadas en los análisis cuantitativos, promoviendo la producción y consumo de estos combustibles.

Pese a que el gas natural es ampliamente considerado como una alternativa con menores emisiones de carbono que otros combustibles fósiles, tales como el petróleo y el carbón, la expansión de la exportación de gas natural licuado (GNL) podría resultar en un aumento de las emisiones de GEI por varias razones. Licuar, transportar y re-gasificar el gas natural requiere una utilización intensiva de energía, por lo cual el GNL exportado resulta en la utilización intensiva de carbono de aproximadamente un 15 por ciento más que el gas natural empleado internamente. Además, un incremento en las exportaciones de GNL aumentará el precio del gas natural en los Estados Unidos, lo cual probablemente resulte en el uso de más carbón para generar electricidad. Asimismo, el aumento de estas exportaciones promoverá el fracking para la producción de gas natural, lo que podría causar más escapes accidentales de gas natural, conocidos como “emisiones fugitivas de metano”[11]. Dado que el metano es un gas de efecto invernadero mucho más poderoso que el CO₂, “todo beneficio climático de un mayor uso de gas natural a nivel internacional podría verse menoscabado por un calentamiento acelerado debido a las emisiones fugitivas de metano”[11].

d) Restricciones a los programas de energías renovables

El ATCI también podría ir contra los esfuerzos para luchar contra el cambio climático al imponer nuevas restricciones sobre las políticas formuladas para promover las energías renovables. Las reglas de comercio ya están siendo utilizadas para demandar programas de energías alternativas. Desde el 2010, se han entablado alrededor de una docena de controversias por este tipo de programas[12]. La Unión Europea ha indicado que pretende utilizar las negociaciones del ATCI para establecer nuevas restricciones a los programas de energías renovables que contienen requisitos de contenido local[13]. Los defensores de las disposiciones de contenido local alegan que las mismas son fundamentales para aumentar el apoyo político necesario para conservar y expandir los programas de energías renovables.

Colocando el Cambio Climático en Primer Lugar

En la Cumbre de París y en los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, las naciones del mundo se han comprometido a “tomar acciones urgentes para combatir el cambio climático y sus impactos”[14]. El ATCI no debe socavar esta meta.

Tanto la Unión Europea como los Estados Unidos han avanzado a pasos agigantados para priorizar el cambio climático en otras áreas de la gobernanza económica mundial, pero no en las políticas de comercio e inversión internacional. El Banco de Inversión Europeo y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo —los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) de la Unión Europea— restringen significativamente el financiamiento de actividades económicas que suponen un uso intensivo de combustibles fósiles. Estados Unidos también ha emitido fallos administrativos que limitan la capacidad de este país para apoyar el financiamiento de proyectos altos en emisiones de carbono a través de los BMD de los cuales es miembro, y ordena que todos los proyectos sean resilientes al clima. Se necesita adoptar de manera urgente un enfoque como este en el ATCI.

Los impactos negativos a nivel económico y regulatorio del ATCI sobre las políticas relativas al cambio climático mencionados anteriormente son inevitables. Podría aplicarse un enfoque audáz en el ATCI según el cual se excluyan las medidas de mitigación del cambio climático de la ISDS, se protejan los programas de energías renovables y los estándares de intensidad de emisiones de carbono y se desaliente la producción y consumo de combustibles fósiles.

Como primer paso para lograr una nueva relación económica que potencie los objetivos de cambio climático, los Estados Unidos y la Unión Europea deben comprometerse a respetar tres principios:

1. Los posibles impactos económicos y regulatorios del ATCI en las políticas relativas al clima deberían ser estudiados minuciosamente;
2. Las disposiciones del ATCI deberían guardar total compatibilidad y apoyar los objetivos de las políticas sobre el clima; y
3. El ATCI debería como mínimo, no resultar en un incremento neto de emisiones de GEI—es decir, el ATCI debe ser “neutro o mejor en cuanto a las emisiones de carbono”.

Tal como lo articulan los ODS, “el cambio climático es un reto global que no respeta las fronteras nacionales. Las emisiones en un punto del planeta afectan a otros lugares lejanos. Es un problema que requiere que la comunidad internacional trabaje de forma coordinada”[14]. Las políticas de comercio e inversión no deberían ser la excepción.

Autores

Matthew C. Porterfield es Director Adjunto y Profesor Adjunto de Harrison Institute for Public Law dependiente de Georgetown University Law Center. Kevin P. Gallagher es Profesor de Políticas de Desarrollo Mundial en Pardee School for Global Studies de Boston University, donde co-dirige la iniciativa de gobernanza económica mundial (Global Economic Governance Initiative). Los autores desean agradecer a Wallace Global Fund por brindar el apoyo necesario para hacer posible la elaboración del presente artículo sobre políticas.

Traducido al español por María Candela Conforti. La traducción de las citas pertenece a la traductora.

Notas

[1] Véase Ecorys. (2009). Non tariff measures in EU-US trade and investment – An economic analysis, ECORYS Nederland BV; y CEPR. (2013). Reducing transatlantic barriers to trade and investment. Londres: Centre for Economic Policy Research. Para consultar un debate sobre los límites del modelo de CGE, véase Ackerman, F., & Gallagher, K. (2004). Computable abstraction: General equilibrium models of trade and environment. En F. Ackerman y A. Nadal (eds.), The flawed foundations of general equilibrium: Critical essays on economic theory (168–80). Nueva York: Routledge; y Ackerman, F., & Gallagher, K. P. (2008). The shrinking gains from global trade liberalization in computable general equilibrium models. International Journal of Political Economy, 37(1), 50–77.

[2] Comisión Europea. (2013). Impact assessment on the future of EU-US trade relations. EC Staff Working Document (“EC Impact Assessment”), pág. 49. Extraído de http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/march/tradoc_150759.pdf. Sobre el costo social del carbono (SCC, por sus siglas en inglés), 11 millones de toneladas se multiplican por un promedio estimado en esta revision exhaustiva de cifras J. C. J. M. van den Bergh, & W. J. W. Botzen. (2014). A lower bound to the social cost of CO2 emissions. Nature Climate Change, 4, 253–258.

[3] Organización Mundial del Comercio y Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. (2009). Trade and climate change, p. xii. Extraído de: https://www.WTO.org/english/res_e/booksp_e/trade_climate_change_e.pdf.

[4] Véase Van Harten, G. (2015). An ISDS carve-out to support action on climate change, Osgoode Hall Legal Studies Research Paper No. 38/2015. Extraído de http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2663504; Wilinsky, M. (2014, August 7). Potential liability for climate related measures under the Trans-Pacific Partnership. Extraído de http://web.law.columbia.edu/sites/default/files/microsites/climate-change/wilenskytranspacificpartnership8-7-14_-_revised.pdf.

[5] Bernasconi-Osterwalder, N., & Hoffmann, R. T. (2012, junio). The German nuclear phase-out put to the test in international investment arbitration? Background to the new dispute Vattenfall v. Germany (II), p. 4. Extraído de http://www.IISD.org/pdf/2012/german_nuclear_phase_out.pdf.

[6] Lone Pine Resources Inc. v. Canada (CNUDMI), Notificación de Arbitraje, párrafos 48–52 (2013, 6 de septiembre). Extraído de http://www.italaw.com/sites/default/files/casedocuments/italaw1596.pdf.

[7] De Inside U.S. Trade (2013, 19 de septiembre). Froman pledges to preserve Jones Act, criticizes EU Clean Fuel Directive: Froman raised concerns about trade impacts of the FQD “with senior European Commission officials repeatedly, including in the context of the . . . TTIP negotiations.” Froman promete mantener la ley Jones Act, critica la Directiva de la Unión Europea sobre la Calidad de los Combustibles: Froman planteó su preocupación por el impacto de la DCC en el comercio,“a funcionarios de alta jerarquía de la Comisión en repetidas ocasiones, incluyendo el contexto de… las negociaciones del ACTI”.

[8] De Inside U.S. Trade (2014, 14 de octubre). EU backpedals on vehicle fuels policy in face of U.S., Canadian pressure.

[9] De Inside U.S. Trade (2014, 14 de octubre). EU backpedals on vehicle fuels policy in face of U.S., Canadian pressure: “[O]utgoing EU Climate Action Commissioner Connie Hedegaard . . . signaled that the EU was leaving the door open to directly targeting tar sands . . . for penalties in the future.” La Unión Europea dio marcha atrás en su poítica sobre combustibles para vehículos frente a la presión de los Estados Unidos y Canadá: “la Comisaria europea de Acción por el Clima que ya está dejando su puesto, Connie Hedegaard … señaló que la Unión Europea estaba dejando la puerta abierta para apuntar directamente a las arenas bituminosas … por multas en el futuro”.

[10] Consejo de la Unión Europea. (2014, 27 de mayo). Note for the attention of the Trade Policy Committee—Non-paper on a chapter on energy and raw materials in TTIP. Extraído de http://www.scribd.com/doc/233022558/EU-Energy-Non-paper.

[11] World Resources Institute. (2013, 20 de mayo). What exporting U.S. natural gas means for the climate. Extraído de http://www.wri.org/blog/2013/05/what-exporting-us-natural-gas-means-climate.

[12] Cimino, C., & Hufbauer, G. (2014, abril). Trade remedies—Targeting the renewable energy sector, p. 19. Extraído de http://UNCTAD.org/meetings/en/SessionalDocuments/ditc_ted_03042014Petersen_Institute.pdf.

[13] Comisión Europea. (2013). EU–US Trade and Investment Partnership, Raw Materials and Energy: Initial EU Position Paper, p. 3. Extraído de http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151624.pdf.

[14] Naciones Unidas. (n.d.). Goal 13: Take urgent action to combat climate change and its impacts. Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Extraído de http://www.un.org/sustainabledevelopment/climate-change-2.